平凉市着力构建新型人民调解工作体系

平凉市着力构建新型人民调解工作体系

 

平凉市司法局基层工作科  曹宝林

 

平凉市司法局实行“3345”工作思路，着力探索建立以“三调并重、三调联动、四解同台、五措并举”为构架的新型人民调解工作体系。旨在适应法治建设新常态，推广“枫桥经验”，破解制约全市人民调解发展的瓶颈，增强人民调解工作质效，深入推进社会矛盾化解。

 

一、着力构建“三调并重”的调解新格局

 

“三调并重”是指基层、专业、行业三层人民调解组织，针对矛盾纠纷不同性质、不同类型，分门别类实行分层管辖，分类归口调解，重点突破民间纠纷管理入口单一、案件管辖不清、调处不及时不到位的问题。其目标是构建以基层人民调解为基础，专业人民调解为主体，行业人民调解为支柱的“三大调解”格局，形成点线面相互衔接配合，纵向到底，横向到边的人民调解网络。积极培养调解型组织和调解型能手，实现矛盾纠纷由“上手调”向“放手调”的转变，由“自主调”向“指导调”的转变；实现普通矛盾纠纷基层调、重大矛盾纠纷专业调、行业矛盾纠纷行业调，推动矛盾纠纷调解的有效转型。

 

1.工作“重心下移”，基层人民调解实行矛盾纠纷“放手调”。基层人民调解是指村（居）调委会及其他最基层调解组织。其调处范围主要是针对普通人群所产生的矛盾纠纷，重点归类管辖调处婚姻家庭、邻里关系、生产经营等简易的常见的多发性民间一般纠纷。一要健全组织，完善网络，把大量的民间纠纷消除在萌芽状态。调整充实调委会工作人员，建立村（居）、社（组）调解信息联络员。调解员要深入田间地头、农户院落、居民楼院等，及时发现预防化解各种简易矛盾纠纷，促成双方当事人握手言和，并按调解“四联单”进行登记。二要结合村级司法行政工作室建设，发挥村（居）人民调解组织在创建活动中作用，使村级司法行政室做到“四统一”、“四落实”。年内，全市村级司法行政工作室覆盖率达到全覆盖。三要结合“双联”活动，有针对性地进行民情下访，在做好邻里、婚姻、抚养、赡养等常见民间纠纷化解的同时，及时预防和调处因土地征用、房屋拆迁、劳资合同等引发的矛盾纠纷，确保把一般性矛盾纠纷解决在基层、解决在当地、化解在萌芽状态，努力做到“小事不出村、大事不出乡”。

 

2.实施“三个对接”，专业人民调解组织实行矛盾纠纷“上手调”。专业人民调解是指县（区）司法行政机关派驻乡镇（街道）的司法所（调委会）及其他相关执法部门的调解组织。其调处范围主要是针对重大、疑难和特殊问题所产生的矛盾纠纷。重点归类管辖征地拆迁、上访缠诉、人身伤害、损害赔偿等疑难性、复杂性、敏感性和群体性的矛盾纠纷；围绕党委、政府的中心工作，及时预防化解突发性事件，确保一方平安。目前，要尽快建立专业调解组织队伍，科学整合律师、法律工作者、心理咨询师等专门力量，在市、县（区）司法局、基层司法所组建三级专门调处队伍，根据矛盾纠纷的大小和调处难易程度，实现分级管理，在实战中建立和完善工作机制。一要实施“公调对接”。各县（区）司法局要面向社会公开选拔“专业调解团队”（崆峒区、静宁、庄浪各35名，泾川、灵台各25名，华亭20名，崇信15名，工业园区10名），协调配合县（区）公安局进驻重点乡镇（街道）派出所，参与开展民事等治安案件的人民调解工作，解放警力，化解社会矛盾，增强案件调解的公信度，积极预防民转刑案件的发生，预防案件的升级。年内，各县（区）要有重点地选择2—3乡镇（街道）派出所现行试点，然后逐步推开。二要实施“诉调对接”。市、县（区）司法局要与法院联合出台“诉调对接”的具体实施办法。实行人民调解前置制度，即：法院对民事案件原告到法院立案庭或法庭咨询、申请立案时，可出具委托调解函，告知原告到住所地由司法所（调委会）进行调解。同时，规范司法确认程序，依法确认人民调解协议效力，对符合条件的调解成功案件可办理诉前司法确认书。年内，各县（区）司法局要在县（区）法院、重点乡（镇）基层法庭建立“温馨调解室”，指派专业调解人员配合法院在立案、司法调解等环节参与调解。三要实施“检调对接”。各县（区）司法局要配合县（区）检察院开展“检调对接”，在轻微刑事案件、民行案件等办理工作中引入和解机制，综合运用法律监督、协商调解等方法，积极配合有关案件的调处化解。

 

3.引入“第三方”机制，行业性调解实行矛盾纠纷“指导调”。行业人民调解是指相关行政执法部门设立的调解组织。其调处范围主要是行业行政执法部门在履行职能中产出的矛盾纠纷，重点归类管辖交通事故、医疗纠纷、劳动争议、婚姻家庭、物业管理等。一要健全交通事故人民调解组织。各县（区）要巩固完善交通事故人民调解委员会，建立工作标准，把调解工作纳入制度化和规范化。二要建立医疗纠纷人民调解委员会。各县（区）司法局要积极协调卫生局，按照甘肃省第三方医疗纠纷人民调解的模式，依托1个街道司法所（调委会）或卫生医疗机构，年内全部建立起第三方医疗纠纷人民调解室，实现市、县两级全覆盖。要加强医疗纠纷调解队伍建设，发挥专家的作用，邀请具有医疗方面专门知识的专家参加调解，根据案件情况，拿出公平合理切实可行的调解方案，调处一些技术性较强的纠纷案件，促进双方和解。三要积极探索建立婚姻家庭、劳动争议、物业管理等调解组织。要认真贯彻市妇联、市司法局《关于建立婚姻家庭纠纷调解委员会的通知》，各县（区）要健全婚姻家庭纠纷调解委员会。

 

二、着力完善“三调联动”的调解新机制

 

1.整合力量，进一步增强针对性和实效性。市、县（区）要整合人民调解、行政调解、司法调解三大调解资源和联动工作体系，完善人民调解协议司法确认制度，实现相互衔接互动；依托基层社会矛盾调处工作机制，实现信息沟通、资源共享、功能互补；充分发挥各自的功能优势，构建多元化的对接联动机制，把预防矛盾纠纷发生，特别是预防社会矛盾激化作为大调解的工作重点，畅通弱势群体的利益诉求渠道，增强社会矛盾化解的针对性和实效性。年内，运用“三调联动”机制化解疑难复杂纠纷数达到调解纠纷总数的5%以上，办理司法确认案件数达到书面协议总数的5%以上。

 

2.联动联调，进一步加强人民调解与治安调解。一是配合公安机关引导当事人选择人民调解。矛盾纠纷当事人寻求公安机关帮助解决纠纷，经审查认为不够治安处罚或不属于治安调解范围的，应主动告知或建议当事人由其所在地或纠纷发生地人民调解组织进行调解。对民事纠纷引起的治安案件中民事损害赔偿事项，也可以告知和引导当事人选择人民调解。当事人接受建议的，公安机关应与所在辖区调解委员会取得联系，出具纠纷移交人民调解书，将纠纷交由辖区人民调解委员会进行调解。二是部分轻伤害治安案件可引入人民调解机制。对于因民间纠纷引发的轻伤害治安案件，受害方表示愿意接受人民调解委调解的，由公安派出所出具轻伤害治安案件委托人民调解书，委托辖区调委会进行调解并制作调解协议书，履行完毕的协议书由公安机关和调委会各存档一份。三是在民间纠纷较多，群众习惯于求助的公安机关派出所，由乡镇（街道）人民调解组织和公安派出所共同开展调解。对公安机关经审查不够治安处罚的民间纠纷，驻所人民调解员依照人民调解有关法律、法规主持调解，制作人民调解协议书，报乡镇（街道）调委会确认盖章后生效。

 

3.合理分工，进一步加强人民调解与行政、司法调解。司法所（调委会）要发挥人民调解组织熟悉民情的优势，对一般性案件安排调解员调处，对重大案件报请乡镇（街道）党政负责人和有关部门研究确定调处方案限期调处。涉及婚姻、家庭、邻里等纠纷，由司法所（调委会）为主，公安、民政、妇联等部门共同负责调处；涉及土地、宅基地等权属、边界纠纷，配合国土、民政部门共同负责调处；涉及因征地拆迁、建筑施工等引发的矛盾纠纷，配合建设主管部门牵头负责调处；学校或教育系统内部的矛盾纠纷，配合教育部门负责调处；其他矛盾纠纷协调有关部门进行调处，切实做到辖区的社会矛盾纠纷早化解、防激化。

 

三、着力构建“四解同台”的调解新格局

 

1.打造新闻媒体人民调解工作平台。市、县（区）两级都要打造“平凉和事佬”以案释法广播电视栏目。市司法局建立“平凉和事佬”人民调解网站，全面反映“平凉和事佬”情况；与平凉电视台联合制作《普法天地—走近“平凉和事佬”人民调解》新闻专题短片，在全市范围内海选9名（平凉市1名，各县（区）、工业园区各1名）懂法律、会调解的“和事佬”，对当事人申请的调解进行现场录像，旨在以案释法，普及法律知识，创建阳光调解载体，搭建人民调解现场调解案件的新闻工作平台，展示人民调解员调解民间纠纷的全过程，化解百姓积怨，维护社会公平正义，提高人民调解的社会影响力。各县（区）司法局要加强媒体人民调解平台建设，与广播、电视等新闻媒体合作，可采取现场人民调解电视节目制作、在线广播法律咨询等形式联合举办专题节目；可利用网络视频，采取视频调解的形式，对一些典型案例邀请专业调解员进行连线调解；可将人民调解典型案件拍成微电影、微视频等，在司法行政信息化平台、“平凉和事佬”网络平台、微信、微博等载体上播出。在选编案例时，各县（区）司法局要深入基层调委会，了解掌握当事人对申请电视调解的意愿、动机、效果等具体情况，做通当事人自愿申请电视调解的思想工作（当事人书面承诺对其隐私权、名誉权、肖像权不构成侵权），对案例的社会影响进行评估，案例要事实清楚，证据充分，调处要依法说明事理，明辨是与非，有理有据有节，突出正面宣传报道的社会效应，重在起到以案释法，教育群众的良好作用。

 

2.打造基层村（居）人民调解工作平台。一要加强队伍建设。健全完善基层村（居）人民调解委员会，聘任专职调解员为“和事佬”负责调解工作，按片设立调解小组，在村（居）民区设立纠纷信息员，建立网格责任，实现调解网络全覆盖；注重把有能力、有文化、懂法律、懂政策、会做群众工作、热心调解事业、有责任心的离退休人员吸收到调解队伍中来，不断充实壮大人民调解员队伍。二要强化司法所对基层调委会的业务指导。司法所要经常深入基层（社区）调委会指导工作，传导调解技能，做好群众工作，帮助解决基层一线调解组织在调处矛盾纠纷时所遇到的问题，尽量把矛盾化解在最基层。三是完善工作制度，不断提高调解工作规范化程度。实行纠纷接待首问负责制，悬挂工作人员公示栏、服务承诺公示栏，及时征求群众意见，接受群众监督。

 

3.打造企事业单位人民调解工作平台。一要加强组织领导，规范建立人民调解组织。各县（区）司法局要协调总工会，积极与企事业单位、社会团体沟通，指导企业职代会或工会推选产生人民调解委员会；要在改制企业、民营企业中进一步加强调解组织建设，巩固健全调解网络。年内，要在500人以上企业、县级以上医院、大专院校、重点中小学校和事业单位全部建立人民调解组织。二要强化人员培训，不断提高队伍综合素质。要打造一支热心调解、熟悉法律、会做群众工作的企事业单位“和事佬”调解员队伍。三要完善保障机制，狠抓制度建设。企业事业单位要为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费，统一调解文书格式，把企事业人民调解工作纳入规范化。

 

4.打造专业性、行业性人民调解工作平台。一要拓展调解工作领域，加强行业性、专业性人民调解组织建设。尝试在土地流转、教育卫生、道路交通、劳动争议、征地拆迁、环境保护、食品药品安全、物业管理、知识产权等领域建立人民调解组织；在矛盾纠纷多发的大型集贸市场、商品集散地、外来人口聚集地等重点区域建立人民调解组织；根据实际需要，在行政接边地区可建立联合人民调解委员会。努力做到哪里有人群、那里就有人民调解组织，哪里有纠纷，那里就有人民调解工作。二要发展专业化、社会化“平凉和事佬”调解员队伍。要充分发挥律师、公证员、基层法律工作者、法律援助工作者和司法鉴定人员的专业优势，组织引导他们为本地重大疑难复杂矛盾的化解提供法律咨询、法律建议、鉴定意见，聘请他们开展调解工作，形成全系统共同参与的良好局面。三要建立专家咨询机制。以其专业性和权威性，开展法律咨询和调解，有效化解各类专业性、行业性矛盾纠纷。

 

四、着力构建“五措并举”的调解新机制

 

1.要建立健全矛盾纠纷发现机制。基层人民调解组织要发挥调解信息员的作用，将及时发现矛盾纠纷指引到相关的调委会进行调解。要设立应急处置机制，制定预防特定领域矛盾纠纷的应急预案，明确职责和任务，对可能激化或造成严重后果的特定领域矛盾纠纷，应及时报告相关部门或地方党委、政府，采取有效措施，切实做好预防与调处工作。

 

2.要建立健全联动联调工作机制。各基层调解组织都要建立健全人民调解、行政调解、诉调对接的联动联调的机制。在同类别专业性、行业性人民调解组织之间，建立调解协作机制，实现信息资源共享、专业调解人才资源共用；在相关专业、行业性人民调解组织之间，建立合作机制，相互配合，有效化解纠纷；在专业性、行业性人民调解组织与基层人民调解组织之间，建立联调机制，提高工作效率和调解质量。

 

3.要建立健全基础保障机制。各县（区）要将司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费纳入同级财政预算，并及时足额拨付到位，逐步改善基层人民调解“办公用房、办公设备、交通工具、通讯设施、工作报酬”等问题，落实基层人民调解“个案补贴”，调动广大调解员的积极性。

 

4.要建立健全宣传教育机制。要采取以案释法等形式，加强法制宣传教育，把调解案件的过程变成对当事人、对社会进行普法教育的过程，努力提高公民的法制观念和法律素质；大力宣传“平凉和事佬”人民调解员先进事迹和典型案例，加强信息交流，扩大人民调解的社会影响力。

 

5.要建立健全人民调解长效工作机制。各县（区）司法局、基层司法所要加强信息化、标准化建设，提高对调解工作的指导管理水平，制定人民调解工作办法、工作流程、工作制度，完善调解工作表簿卡册，加大对基层调解员的业务培训，提高调解员综合素质。