基层人民法院司法行政管理机构调整探索

基层人民法院司法行政管理机构调整探索

 

作者 大宣

 

内容摘要：基层人民法院人、财、物以地方党政机关管理为主的“地方化”问题影响了审判独立，进而影响了司法独立，加之法院行政管理机构冗杂，办事效率降低的现状，司法改革势在必行。但是，在司法改革的初期，资源、权能、权、职责的平衡被打破，而改革也产生新的弊端，省级院管理人、财、物引起其干涉司法独立的情况很可能出现，又导致司法“行政化”。基层法院的行政管理机构权责模糊加剧，有必要进行调整。基层法院行政管理的问题，究其原因是行政管理群体话语权的丧失，这是由法院内部轻视行政管理的偏颇的思想观念，行政管理的职能、上下级指导关系方面法律、政策依据的缺失，以及行政制度的紊乱造成的。其中，行政管理制度的问题又表现为机构冗杂、权责交错，办公室统筹地位不凸显，反馈机制弱化三个方面。为此，需要对基层法院的行政管理机构进行优化设置，使权责重新制衡。首先，树立新的思想观念，充分重视行政管理机构；其次，提出修订相关法律政策的建议；最后，提出机构优化设置的调整方案：在省级高院设置统一的行政管理委员会，在基层法院行政管理机构中突出办公室的统筹地位，依据一定的原则类别化调整行政管理机构，建立管理的反馈机制。

 

关键词：基层人民法院　司法行政管理　机构调整

 

一、基层人民法院行政管理存在的问题

 

（一）法院行政管理的研究对象

 

1.法院行政管理的含义

 

“法院行政管理是指法院的行政部门及其组成人员，依据法院的职能、性质和特点，利用行政管理的理论、手段和方法，对法院自身的行政事务进行管理的过程。”???

 

2.法院行政管理的研究范围

 

本文对法院行政管理的研究范围不涉及与案件的诉讼和审判相关的行政管理工作，如审判委员会的事务工作、诉讼服务工作、审判的监督工作、信访工作和维护法庭秩序等，仅限于法院内外事务的协调工作，对人、财、物的管理工作以及调查研究工作，具体如下：

 

法院内外事务协调工作，包括与同级机关部门的协调、与上级法院和专门法院的协调、与社区的协调等；对人的管理，包括法官的入职、培训、考核、遴选、晋升、派遣、监察等，司法行政人员和司法辅助人员的编制、分配、考核等；对财、物的管理，包括财务管理、固定资产管理、办公环境运行维护、安全保卫等；调查研究工作包括课题研究、图书资料管理、刊物编辑等。

 

（二）基层人民法院行政管理的现状

 

目前，经济快速发展，社会矛盾激增，当事人法治观念不断强化，基层人民法院队伍不断壮大，装备不断发展，行政事务也随之越来越繁重。

 

然而，由于历史因素、体制因素，基层人民法院的行政管理存在着一些痼疾，而其中法院和地方党政机关对人、财、物的双重管理，以地方党政机关管理为主的问题尤为突出，即所谓的“地方化”，这一问题严重干扰了司法独立。再者，基层人民法院行政管理机构冗杂，权责交错，导致工作效率降低，甚至相互推诿、扯皮，影响了正常的审判秩序。

 

（三）司法改革之初权责划分不平衡　　

 

1.打破资源、权能、责任的平衡

 

司法改革的趋势是人、财、物由省级高院统管，法官、行政管理人员划分单独序列。行政管理机构和行政管理人员的资源、权能、责任势必面临重新配置，这意味着旧的秩序将被打破，需要寻求新的平衡。维护法院审判工作正常运转是行政管理工作最基本的要求，但是如果不进行行政管理机构的适应性调整，那么在司法改革之初某些环节就会出现问题，引起连带反应以致造成混乱。

 

2.司法“行政化”的新弊端

 

人、财、物省级高院统管以后，基层法院不仅是在审判任务方面受高级法院指导和监督，在法院发展的层面更是依赖于高级法院，从而使得司法独立带来新的弊端，即所谓的司法“行政化”。

 

二、基层人民法院行政管理的理性分析

 

（一）偏颇的思想观念桎梏

 

长期以来在基层法院内部普遍存在着重视审判工作，忽视行政管理工作的现象，以致行政管理部门办事效率得不到提升。诚然，审判工作是法院工作的核心，必须予以充分地侧重，但是与此同时，行政管理工作维护着法院整体工作的日常运行，不能被忽视。美国和加拿大在司法体制运行方面拥有丰富经验，共同的特点在于“高度重视司法行政管理工作”。打破基层法院偏颇的思想观念桎梏势在必行。

 

（二）行政管理职能缺乏法律依据

 

1.《人民法院组织法》的修改

 

法院行政管理职能缺乏法律依据，只是在《人民法院组织法》中曾经出现过相关的规定。但是1983年全国人民代表大会常务委员会对《人民法院组织法》进行了修改，又删去了其中第十七条第三款、第二十二条第三款和第四十三条关于行政管理职能的规定。

 

2.上下级机构指导关系的未涉及

 

最高人民法院在机构设置或改革方案的相关文件中涉及了行政管理机构的设置，但是并没有涉及上下级法院之间行政管理机构的指导关系。因此，上下级法院在行政管理工作的衔接上存在问题，体现出的是行政上的上下级关系而非上级法院对基层法院的监督指导，基层法院的行政管理机构设置没有一定的依据。

 

（三）行政管理制度亟待梳理

 

1.机构冗杂，权责交错

 

基层法院的行政管理部门设置冗杂，通常在比例上不亚于审判部门，且权责交错，一些工作往往需要多个部门共同协调完成任务，造成工作做效率低下，甚至存在部门间相互推诿扯皮的现象。

 

2.办公室统筹地位不凸显

 

如果说基层法院是高速运转的电脑，那么办公室就是中央处理器，办公室不仅是院领导班子的参谋和助手，而且协调着全院的工作。然而，办公室的统筹地位始终不凸显，这使得其无法调动法院各部门协同工作，从而减缓了法院整体工作的运转速度。

 

3.反馈机制弱化

 

基层法院的行政管理部门将工作任务分派下去之后，很多时候对工作的进展没有有效控制，一些工作并未得到有效地执行，行政管理部门也没有进行监督。反馈的弱化导致法院工作的运行机制都是单向的，没能构成封闭的回路。

 

三、基层人民法院行政管理的改进与完善

 

（一）法院行政管理职能再认识

 

司法改革的覆盖面即将逐步展开，其对法院的影响也将逐步深化，基层法院无论是审判业务方面还是行政管理方面都将迎来重大调整和新的制衡，而法院的行政管理是维护法院运行秩序的枢纽，对法院行政管理职能进行再认识并给予足够的重视十分必要。

 

近年来，法院的工作人员不断增加，行政装备不断完善，但与此同时，随着时代的发展，人们的法治观念也在不断强化，社会对法院的要求越来越高。基层法院的行政管理工作也将会日趋繁重，这都需要对其进行科学合理的规划，而摆在最前面的就是机构的调整问题。

 

（二）相关法律政策修订的建议

 

法律对机构职能、人员序列的明确以及政策对上下级机构指导关系的规定，这些可以使机构设置的调整行之有据。法律可以规定各级人民法院的司法行政工作以法官和审判活动为中心，各级人民法院的司法行政工作由各级法院的行政机关管理，下级法院在上级法院行政机关授予的职权范围内管理司法行政工作，各级人民法院司法行政机关的设置、人员编制由最高人民法院另行规定。最高法院可以规定各级法院具体的行政管理机构设置，人员编制等。

 

（三）机构优化设计调整

 

1.设置统一的行政管理委员会

 

为了应对省级院人、财、物统一管理可能带来司法“行政化”的新弊端，除了严格区分审判业务与行政管理事务以外，行政管理还应民主化。省级院可以设置行政管理委员会，由省级院及基层法院负责行政管理工作的领导组成，在重大事项上还应征求法官代表的意见。

 

2.突出办公室的统筹地位

 

办公室的统筹地位必须予以保证，可以制定基层法院中常务副院长分管办公室，适当提高办公室主任的行政级别，以达到能够调动各部门协同工作的目的。基层法院领导班子应当给予办公室地位充分肯定，将其设置为法院整体工作的神经中枢，在机构运行的封闭回路里始终保持着调控作用，从而科学地为法院领导班子提供决策建议。在法院内部的行政管理方面，无论是司法政务管理，还是司法事务管理，办公室都按照法院规章制度分配工作任务，督办工作进程，获悉反馈情况的权利。在法院外部的社会活动和对外宣传方面，办公室也应时刻掌握信息源，及时启动应急预案机制。

 

3.调整机构权责归属

 

（1）机构调整的原则

 

首先，根据行政管理机构的职能，行政管理机构的设置以法官和审判机构为中心；其次，行政管理机构的设置遵循司法工作的客观规律；再次，行政管理机构少功能多，不与上级法院的行政管理部门口对口设置；最后，尽量统筹兼顾，力求精简。

 

（2）类别化调整方式

 

根据行政管理的职能将行政管理工作划分为行政、政工、监察三大类别，以此为主干进行机构调整。行政工作主要由办公室和研究室负责，办公室的主要工作是院领导的机要的收发，档案的管理，内外的宣传，研究室的主要工作是信息、调研和文字材料的撰写。政工工作主要由政治处和纪检、监察室负责，政治处的主要工作是干部的管理，党团工妇优抚工作，纪检、监察室的主要工作是对干部的检查。后勤工作主要由后勤服务中心负责，主要工作是基建和装备工作、司机班的管理。

 

4.建立管理的反馈机制

 

根据基层法院行政管理事务的工作规律，有一部分工作是常规性的，另外的工作很多都是随机性的，这就需要沟通机制的畅通，以便及时发现问题、解决问题。因此，基层法院有必要建立管理的反馈机制，日常工作中，主管行政管理工作的领导可以通过这样的机制与法官及其他工作人员沟通，及时了解法院的情况，发现工作中出现的问题，提出处理意见供给领导决策。特别是遇到突发事件，领导可以立即启动应急预案，利用这个反馈机制进行落实，从而确保法院的秩序稳定。

 

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