国家治理视野下的行政听证制度

国家治理视野下的行政听证制度

 

安徽省宿州市埇桥区人民检察院 梁侠

 

内容提要:作为一项重要的法律程序,听证制度从维护公民、法人、其他组织的合法权益角度出发,监督行政机关依法、依程序公正行政。但由于历史和现实的复杂因素,作为一项舶来品,我国行政听证制度与一些现代法治国家的成熟的听证制度相比,在运行环境、组织体系、适用范围、具体规则和实施程序等方面还存在一些问题,使得听证程序流于形式,没有真正实现其法律目标。本文通过分析我国听证制度的立法和实践现状,当前听证制度存在的主要问题,最后从治理现代化角度提出完善行政听证制度的对策建议。

 

关键词:行政听证 国家治理 检察监督 权益保护

 

英国学者梅因认为一个社会的进步体现在从身份到契约的转变,是国家对其公民的管理从道德约束进一步向法律规制的发展。随着法制现代化的推进、我国公民权利意识的觉醒,近年来,公民参与行政管理的热情和影响力越来越高;因此,政府在行政执法或制定决策时,应该适当地与民众形成互动,开放交流与表达的渠道,综合各种方式听取、采纳公众意见,实现小国家大社会的追求。行政法中的听证制度是公众参与行政行为的重要表现形式。

 

一、我国行政听证制度的发展现状

 

行政听证制度,就是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人的权利和义务的决定前,就有关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。

 

行政听证制度不仅是行政民主化的一个重要标志,也是规制公共权力行使的一项重要程序性法律保障;该制度的设计通过公开决策程序、鼓励公众参与,将行政决定建立在合法、适当的基础上,避免行政决定给行政管理相对一方带来不利或不公正的影响,从而达到监督和制约行政权力规范行使的目的。

 

我国的听证制度借鉴于西方国家,但也有着直接的宪法来源——中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,其法律内涵符合我国宪法精神,为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力。在具体规定方面,以《中华人民共和国行政处罚法》为契机,中国首次以法律的形式确立了听证制度,此后的《中华人民共和国价格法》将听证的范围扩展到政府定价行为领域,而2000年《中华人民共和国立法法》使听证制度推进到宪法立法的高度。

 

虽然我国行政听证制度立法与实践尚处于起步阶段,但是该制度所起到的作用却不容小觑,其展现在公民面前的最直接的方式便是让人民群众在关系到自己切身正当利益的决策上,前所未有地行使知情、参与、影响、决策的权利,该制度能辐射到公民生活的方方面面,极大地冲击着我国旧有的行政管理理念。备受民众关注的、关系到大众切身利益的如手机漫游话费、铁路车票涨价、水费的阶梯定价等等,逐渐地开始实施调价前执行行政听证程序,收集、听取民众的合理意见和建议。逐渐地,更多类型听证会开始走进大众的视野。行政听证制度的优越性及其被引入我国法律体系,是我国近年来依法行政的特色,彰显了我国法律现代化进程的积极发展。

 

二、实践中存在的问题

 

虽然听证制度在中国开始生根,但目前还只限于几个部门法,适用范围很窄,程序设计上还不尽规范具体;从操作的层面看,行政听证制度确立后,各地、各政府部门对听证制度的实行作了许多努力,但在众多受到行政处罚并有权要求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几或收效甚微。另外,在听证程序实施过程中还存在很多问题,这就使得听证制度退变为一个披着民主外衣的形式却不能真正成为公民表达权利的虚设途径。价格听证“逢听必涨”,立法听证中各级人大代表刚开始都比较积极,但是并没形成互动机制,后来便不了了之;听证发展形势不容乐观。具体来说,我国听证制度存在以下问题:

 

(一)法律规定的可听证的范围太窄

 

国外有公众参与的法律规定,当政府决策涉及利害相关人时,一定要请他们参与,否则决策没有合法性。而我国仅仅将听证适用于某些事项上,范围明显过于狭窄。我国《行政处罚法》规定,“责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款”等行政处罚决定适用听证程序。将听证局限于某几种行政处罚的规定不利于保护公民的合法权益。更何况除行政处罚外,还有很多行政行为有可能造成损害相对人的合法权益。许多对于公民有利害关系的事项往往没有规定,容易产生空缺,出现漏洞。没有法律的强制性规定,公民就基本丧失了利用听证为自己争取权利的机会。没有法律规定,连听证程序这个门槛都进不去,更不用说维护权利。因此,应对其它很多事项同样列为采用听证程序的范围,给公民一个说话的机会,行使表达意愿的权利。

 

(二)听证代表的遴选程序、数量和标准不透明

 

听证是各方利益博弈的过程,各方都应有其代表参加,以听取各方意见达成最终的决议。听证会的最终决定是根据大多数的听证代表的意见所作出的,集中代表了民意。但实际问题是,利益各方的代表是如何遴选的,数量比例是多少,标准又是什么?他们每个人是通过什么方式表达他所代表的那一部分人的利益?为听证代表提供快捷方便的信息渠道和信息内容,充分避免听证代表的信息不对称的出现,这样才能保证听证会的有效性。然而,目前听证代表的选择程序、标准等关键环节程序不透明,以至于听证会开完了,也不知道代表自己利益的代表有几个。公众甚至怀疑代表自己利益的是否参加,而这些薄弱环节极易在实践过程中受到不合法的人为操纵。

 

武汉市曾经召开“贷款建设城市道路桥梁隧道车辆通行收费标准听证会”, 此次涨价听证会有19名听证代表参加,其中有8名消费者代表、2名经营者,结果却只有1名职业为律师的消费者代表对改革方案提出反对意见;质疑的声音普遍从网上传来,“代表们明明都是利益受损者,为何都投赞成票?简直不可理喻。”有些网友指责道,“再一次证明听证会纯粹是一种形式。建议以后不要走这种形式,直接涨价就行了”。

 

(三)未提前履行告知义务,导致听证代表参与度不够

 

告知行为是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知给利害关系人。通知行为是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人,以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知行为在行政程序中发挥着使行政机关与行政相对人相互沟通的作用,是听证中不可缺少的程序,对行政相对人的听证权起着重要的保障作用。而现在听证会尤其是涉及公民切身权益的涨价听证会,在履行通知和告知义务方面存在消极作为、甚至不作为的情形。另一方面,中国的民众参与的积极性不高,甚至存在假参与现象。不少行政部门只是简单的通过非大众渠道发布听证信息,或直接 “绑架”专家陪同做戏,忽略百姓意见。更有不少听证会只是在事后才发布相关信息,人们只是在行政决定作出后才被告知,这种情形明显是暗箱操作行为。

 

(四)听证不能完全公开进行

 

听证听证程序的公开,让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程,从而实现监督行政机关依法行政的目的。但听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的,听证可以不公开进行。公开之本意是杜绝案件处理中的暗箱操作,避免个人因素的干扰。然而目前存在着一些虽然不涉及秘密的听证,但媒体记者及其他人员仍不能获准进入听证会现场,而工作人员也以“听证会的公开是‘有指定的公开’”为由只允许一部分代表旁听听证会,而阻止其他社会公众的进入。这种相对有限公开的听证会对社会公众尤其是牵涉利害关系的当事人而言,已经在程序上受到不公正的对待。

 

(五)听证会上意见表达不充分

 

对抗、辩论是指行政机关在告知作出的行政决定所依据的法律事实和法律依据后,行政相对人对此提出质疑、要求说明原因或提出反对的意见;从而使案件事实更趋真实可靠,行政决定更趋于公正、合理。然而听证会上的代表尤其是那些反对方的代表却并不能充分发表其不同的意见。典型事例是刘天晓在哈尔滨水价听证会上怒摔矿泉水瓶:据刘天晓回忆,当时之所以摔瓶子是源于自己连续举手示意6次,而且还是第一个举手的,但始终没有得到发言机会,在气愤之下才有摔瓶子的“惊人”之举,后59岁的刘天晓获准发言,但最终他是14名参会的消费者代表中唯一的反对涨价者。

 

(六)部分听证所涉领域较为专业,解释、说明工作做得不到位

 

现在的听证会尤其是价格听证会,往往有很多方案报告,而会上的报告内容往往比较晦涩,专家学者的解释更是更加艰深,这就使一般公民听后不知所云,更不用说如何提出质疑和意见。这样的听证会不免让人怀疑其用意何在。尽管听证会有长长的官方报告,然而一些价格成本仍然让老百姓雾里看花。毋怪有些代表在水价听证会上提出质疑:究竟哪些项目应该算入水成本,哪些不应该算,水价成本到底是多少。他们也看不懂报告情有可原,但是听证现场没人解释就是听证主办方的工作失职了。只有内容清晰,价格构成相对透明,听证代表才更容易接受听证结果。

 

(七)听证会对听证代表意见的后期采纳情况未公开

 

听证过程必须以记录的形式保存下来,行政机关必须以笔录作为作出行政决定的唯一依据,这是“案卷排他性原则”的要求。但是目前大多数案件中,听证代表的意见是如何处理的,行政机关并没有给出明确的说明。公民有权知道作出决定的所依据是什么。信息彻底公开原则及反馈原则对于有效的听证是必要的。信息要彻底公开、全面多种方式输送,对公众的意见应对给出负责的答复。政府采纳哪些,哪些不采纳,都要给出详细的理由。对于不能立即解决的问题,政府部门要予以回应和说明,这是对参与者人格和权利的基本尊重,有时它比采纳意见更重要。这也是公众参与的生命所在,只公开听听意见,怎么处理意见不告诉公众,这是假参与,政府最后会失信于民。

 

(八)价格听证会“逢听必涨”,未充分表达民意

 

价格听证关系到老百姓切身利益,因此,老百姓最为关注此类听证。然而,目前价格听证会“逢听必涨”的现象已为很多人所诟病。现在的价格听证只是让代表从两个涨价方案中选出其中一个的过程,而结果必然是涨价。代表参加听证会不是选这个就是选那个,然而为什么要涨价?涨多少,方案是如何定的?老百姓根本不知道。政府决策应该是在协商之后,而不是决定涨价后再“假惺惺”地走形式。更有些听证会,原来决定要涨到3元,在听证会上却提出要涨到5元,代表纷纷发表反对意见后,行政机关再作出决定涨到3元。既听从了群众意见,也实现了涨价的目的。而这样的听证会到底有多少意义,无疑是对民意最大的欺骗。

 

相对于我国的听证会有名无实而言,外国的听证会有很大的借鉴价值。如伦敦的商店卖酒要政府许可,原来只能卖到晚上12点,公司要求政府改成24小时许可。三个官员举办行政听证会,邀请四方代表:负责发许可的政府代表,社区警察代表,公司律师代表,社区代表。先是政府代表讲申请的程序,公司代表陈述申请的理由。警察和居民代表提出反对的理由,说有很多酗酒的青年闹事犯罪等。公司代表应采取什么措施防止居民和警察提出的问题。政府官员决定,不给延长卖酒的时间。当然,公司还可以申诉。在这种清晰的程序之下,各种问题都可以得到妥善解决。

 

中国正处于风险社会的高危期,存在着许多社会冲突和矛盾,公众参与能有效地缓解这些问题。听证程序是民意的表达途径,是公众参与的有效形式。目前,许多事关公共利益的听证会流于形式,并不能充分反映民意。正如著名宪政学家蔡定剑先生所说:以公众参与欺骗民众,最终会被民众抛弃。我们期待着通过听证的行政行为更加理性化,也期待着在未来的行政程序法的制定中能有相当完善的听证制度的规定-这正是民主政治的理性。

 

三、以国家治理为契机促进行政听证改革

 

党十八届三中全会提出的深化改革中提到国家治理及治理能力现代化的概念,从而使得国家治理首次成为社会关注并探讨的热点;国家行政学院教授汪玉凯认为政府改革在全面深化改革任务中重要性凸显,政府治理能力直接影响国家治理的成效;政府治理现代化是国家治理现代化的核心部分,而政府管理现代化需要从理念上、方式上、途径上、程序上作多方位调整和转变。落实到本文探讨的行政听证制度上,需要从以下几个方面着手:

 

(一)从立法上专门制定行政听证法

 

根据目前行政听证制度的实行现状,综合国内学者提出的意见和建议;笔者认为,我国可探索制定一部专门的行政听证法,从行政听证的适用范围、启动程序到听证举行、听证笔录法律效力,到听证结果的公布等方面均作具体设计和完善,从而增强行政听证制度的可操作性和实效性。

 

首先,扩大行政听证的适用范围,加大民众参与政府管理力度。除了目前我国法律规定的行政处罚、价格、水电等行政决策的范围外,进一步拟制适用标准、规范调整范围。

 

西方学者提出小国家大社会的法律思想,公民社会是该理念的核心概念,公民参与国家管理的范围、程度越大,公民社会发展的越先进。朱苏力教授在其《法治及其本土资源》一书中,论述了乡土社会可以结合其本土资源进行私法自治;在法治进程推进的过程中,契约在这个陌生人的社会中发挥着越来越重要的作用;而契约精神,正是充分结合法律规范和私人意思自治;本文所探讨的行政听证,从契约的角度说,即政府在行使公权力过程中,让渡部分决策权,让行政相对人充分表达其私人意思,最后在整合双方意见后,达成行政决策。

 

行业自治组织的成立及其活动的开展,在一定程度上表达、反映了行业内各个体的意愿和问题;因此,在关系民生的住房、医疗、卫生、就业、教育等重大问题的决策时,政府的行政决策应当在广泛征求民众意见和建议时,吸取、选拔各行业自治组织的权威代表代为表达其行业个体的诸多意见和建议。

 

其次,完善听证代表产生的方式,保证所选出的代表能真正代表所在行业、领域或团体的意愿。听证代表的选择应该本着公开透明的原则,公开选拔信息、明确代表所需具备的条件,鼓励民众积极、主动报名。听证代表的产生,应综合考虑年龄、知识结构、职业、专业水平等因素的前提下确定每次听证会的代表,力求形成合理的听证代表结构;同时也要向社会公布听证代表的名单,接受人民群众的监督。另外要保证听证制度发挥效用,还必须保证代表们能够开展深入细致的调查研究,让听证代表们真正具有代表性。

 

再次,确立听证笔录的法律效力及法律效果。行政听证笔录,是指由听证主持人或记录人代表行政机关在听证过程中对整个听证活动所作的客观记录。听证笔录的法律效力是行政听证制度的一个重要问题,直接决定了举行听证的实际效果和根本目的。根据“案卷排他性原则”,行政决定只能依据听证笔录而作出。

 

另外,针对行政听证案件应当提前公开。给参加听证的代表以充分的准备时间,针对专业性较强的领域应当作必要的解说或者形成专业知识手册。

 

(二)执法理念变管理为治理

 

现代国家治理体系是一个全面、系统的制度体系。从国家治理的范围看,包括政府治理体系、市场治理体系和社会治理体系等。从历史进程看,国家治理体系现代化是一个从传统治理体系转型为现代治理体系、稳步推进现代国家建设的历史过程。

 

政府管理向政府治理的转变体现在:一是主体多元化。现代治理理论认为,治理范围是面向社会问题与公共事务,主体包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体,主要通过正式制度或非正式制度进行的协调及持续互动。治理者既是管理主体,同时被管理者,如此,形成多元化治理、多元化监督的善治格局。二是借助的媒介呈现网络化。现代社会是一个高度组织化的网络社会。既然治理的主体是多元的,那么在以提供公共服务、处理公共事务为目标的平等的多元主体间,需要以合作的方式来整合各种资源。在多元主体参与构成社会治理的网络中,各主体要采取对话、协商、竞争和合作来实现有效的治理。三是治理方式民主化。现代治理的实质是民主治理,它强调公共治理和制度安排都必须保障人民当家作主,所有公共政策均需从根本上体现公民的意志及其主体地位。在治理过程中,坚持民主决策,任何一项关乎大局或关涉众多人利益的决策,都应当是众多参与、主体共同决策的结果。注重丰富民主形式,引导民主参与,广泛发动社会组织和公民参与治理或进行自治。同时要加强民主监督,实现治理过程公开化和透明化,巩固治理的合法性。

 

中国行政管理学会副秘书长、全国行政学教学研究会执行副会长沈荣华在《国家治理现代化的三大趋势》中提出以政府放权换取市场活力的观点;政府的职能定位为服务,行政立法、行政执法的根本理念应变管理为治理,去除特权、阶级色彩。

 

简政放权在行政听证法中的体现,应当落实到基本立法理念,即应当是政府在治理过程中鼓励公民参与行政决策,扩大行政决策主体,通过多元化管理平衡各方利益关系。政府放权到位了,市场活力被激活了,才能释放更多的改革福利;社会公众对政府决策的满意度必然会随之提高。

 

(三)检察监督介入,加大行政听证执行力

 

发挥法律监督机关的法律监督职能,督促行政听证严格依法、依程序严格执行。具体来说,可通过行政听证立法规范在行政听证过程中可能出现的违法、犯罪行为,明确责任追究的方式;或通过行政立法或联合执法形式,由检察院的民事行政检察部门介入行政听证的全过程进行法律监督。

 

建立健全检察监督行政听证机制,发现违法机制是关键,纠正违法机制是重点,监督保障机制是保证,监督问责和绩效考评机制是动力。因此,这就需从立法和检察规范性文件两个层面加以完善:

 

1. 完善发现违法机制。发现违法问题信息的途径和方法就是发现违法机制,对行政听证程序的监督,建议从事前监督和事后监督两个方面进行把握:

 

事前监督,可以通过与行政听证主体建立信息共享制度、情况通报制度等提前知悉行政听证情况,并且在行政听证程序启动之初就介入其中,从而发挥监督和制约的作用。

 

事后监督,一般是在行政听证举行完毕或者行政决策已经作出的情况下,行政相对人对结果不服,对决策程序提出严重质疑且有相关证据证明程序或实体部分存在违法情形的,检察机关应当介入调查并提出检察建议。

 

2.完善纠正违法机制。提出纠正意见——口头纠正或书面纠正,是目前检察机关适用的法定监督手段;但是纠正意见的执行效力尚需要法律通过明文规定以完善:对人民检察院提出纠正违法意见的,被监督单位应当将纠正情况书面回复人民检察院,对于无正当理由拒不纠正的,应当依法追究有关人员的法律责任。完善督促纠正和跟踪监督制度,检察机关对被监督单位的纠正情况可以保送其上级主管部门和同级人大常委会,从而督促被监督单位及时纠正违法行为。如果在行政听证活动中,行政人员可能涉嫌受贿、玩忽职守、徇私舞弊等职务犯罪的,检察机关可依法对发现的问题进行立案、侦查;打击职务违法犯罪。

 

3.完善检察监督保障机制。所谓保障机制,就是为全面履行检察监督职责提供必要的人力、物力、财力等方面的工作保障。民事行政监督部门应当承担检察监督主体,在监督任务加重的情况下,可以通过配齐、配强司法人员、司法经费和司法装备以解决监督难题。

 

4.建立检察监督责任追究机制和绩效考评机制。具体可建立监督不作为问责制、监督过错问责制、监督绩效考评制,最大限度地调动检察人员的工作责任心与积极性,提高执法水平。

 

行政听证制度是为保障民主、公平、公正法律价值实现的一种法律性程序制度,其在监督行政机关依法行政、合理行政、保障行政相对方合法权益等方面起到了非常重要的作用。随着社会主义法律制度不断健全、法治进程的逐步拓展,听证制度在不久的将来应当会发挥应然状态的法律价值。但是一项制度的建立到完善从来就不是一蹴而就的,它应当是一个不断发现问题、解决问题的渐进式螺旋式的发展过程,因而,我国行政听证制度的健全与完善仍然任重而道远。

 

参考文献:

 

1.郑曼.论我国行政听证制度的完善[D],山东:山东大学,2013.

 

2.谭英杰.对我国行政听证制度的反思与完善[D],吉林:吉林大学,2010.

 

3.张盟盟.试论我国行政听证制度存在的问题及其优化[J],法制与社会,2010(4).

 

4.桂步祥.公共治理视野下的行政听证[J],江西科学,2010(11).