“案多人少”背景下人民法庭功能重构的分析

“案多人少”背景下人民法庭功能重构的分析

 

辽宁省新民市人民法院 王保兴

 

【论文提要】：

 

随着我国的司法体制改革已进入法官、检察官员额制改革全面完成的攻坚期，在立案登记制、法官员额制的双重推行下，基层法院“案多人少”的矛盾将更加加剧，面临的审判任务将更加繁重。笔者认为，虽然司法体制改革的目标之一-—司法权运行的现代化、正规化、规范化与人民法庭的司法权运行的传统化、非正规化、非规范化存在一定的紧张关系，以往人民法庭和基层法院审判机制的同一化和模式化和广大农村地区人民群众的司法需求之间的乡土化、纠纷的及时化解解决还是那么的格格不入，由此造成基层法院和人民法庭司法工作前所未有的困境。但是也应当看到以往的司法建设事业已经为基层诉讼制度的建构奠定了坚实的系统性基础，因而应当通过重构基层法院和人民法庭之间的诉讼制度，重新构建基层法院和人民法庭的审判运行格局，以建立繁简分流、人员配置合理、司法工作方式、方法合乎基层人民群众司法需求的审判结构格局，让基层社会绝大部分的矛盾和纠纷化解在基层法院的最基层即人民法庭就显得尤为重要。 

 

以下正文：

 

在现有的社会改革转型时期人民法庭所在的广大农村社会对司法的依赖程度明显增强，旧的人民法庭审判权运行机制已经难以回应社会发展需求，十八届五中全会对于基层司法审判工作又提出了更高的要求。在让人民群众让从每一个案件的审理中都能确实感受到公平正义出发，我们应当重新审视和定位人民法庭的审判职能作用，更多考虑基层群众对司法的现实需求。本文以立案登记制、法官员额制进一步推行下的基层法院和人民法庭“案多人少”的矛盾为背景，针对人民群众对于基层法院和人民法庭司法工作中地位与功能的现实需求不同，重新构建基层法院和所属人民法庭审判运行格局，以应对当前司法体制改革给基层法院带来的现实的困境。

 

一、困境、基础、现实、矛盾：立案登记制、法官员额制改革背景影响下的基层法院和人民法庭工作境况和发展基础

 

（一）困境：立案登记制、法官员额制对基层法院和人民法庭司法工作的双重影响

 

中共十八大四中全会的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“变立案由审查制为立案登记制”，使我国的立案制度从审查制向登记制改变成为可能。一方面说，立案登记制是指对民事案件不采用实质审查的方式，当事人一旦起诉就可以直接进入程序，法院工作人员只对诉状进行格式审查，符合要求的办理登记和排期手续的立案受理制度。立案登记制下法院对原告的起诉采取形式审查，法院受理案件门槛极低，立案标准简单。原告方向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院无需进行审查，便应立案登记，不得拒收当事人的起诉状。立案登记制切实保障了当事人的诉权，极大地扩大了法院的受案范围，符合法治背景下纠纷解决的司法终局性原则。但是，我们应当看到，立案登记制对我国民事诉讼会产生诸多不利影响，“诉讼爆炸”的时代将会来临，滥用诉权、恶意诉讼等问题将难以避免，法院将真正成为社会矛盾和纠纷的集中地。另一方面，法官员额制已经成为当前司法体制改革的热点问题。法院的工作人员将分为法官、审判辅助人员、行政人员，法官所占比例为33%，基层法院法官所占比例为39%以下。法官员额制的核心价值在于建立职业化的法官队伍，提高法官地位，为实现司法公正提供人力资源方面的保证，但法官员额制表明法官数量大大减少。立案登记制下各地法院受理案件范围扩大，大量的社会矛盾和纠纷涌向人民法院，而法官员额制又是以大量减少各地法院的法官为前提。因此，这两项制度的同时推行，对人民法院来说绝对不是“利好”的消息，人民法院普遍存在的“案多人少”的矛盾将进一步加剧。若我国的法律制度设计上不作改善与回应，基层法院和人民法庭在此双重压力下必定不堪负重。

 

（二）基础：当前法院的信息技术建设基本完成，院、庭审判工作全面联动，审判资源一体化的格局已经形成

 

现在全国各地法院均推行审判流程信息平台，人民法庭受理的案件与机关庭一样均统一进入该审判流程信息平台。从审判管理和审判资源的享用方面，人民法庭与机关庭已无任何区别。院、庭全面联动，审判资源一体化的格局已经形成。“各基层法院的审判活动在信息技术的支持下已经高度透明，并且形成了资源共享的格局，这也使人民法庭的审判活动能够全面地融入到法院整体审判运行之中，得到法院其他各种审判资源的支持，或受制于必要的内部管理与监督。”[1]原先的人民法庭因没有配备电子签章，法庭从立案到签发、打印、盖章均要多次往返于法院与法庭之间，浪费了法庭大量的人力、财力。现在大部分法院均推行电子签章，人民法庭可以直接出具相关法律文书。人民法庭与基层法院的机关庭相比，仅是办公地点的差别而己。因而，从法院管理角度来看，人民法庭与基层法院的结合更加紧密，与原来的人民法庭办公条件设施落后，人民法庭与基层法院的对接方面所化的成本较大已经有了根本性的变化。

 

（三）现实：现行国家司法权的运行仍然不可忽视基层社会纠纷的实际解决

 

人民法院处理案件之功能一直存在“纠纷解决”与“规则之治”之间的争议。二者既是对立关系，又是统一关系。在一定时期、一定区域内法院司法活动的功能应当有侧重点。笔者认为，现代司法权的运行仍然不可忽视基层社会纠纷的实际解决，人民法庭在处理成千上万起基层社会的民间纠纷时，纠纷的实际解决应当成为司法工作的主旋律。其理由为：1、是乡村纠纷的形式单一，主要为一些人身损害赔偿、赡养、婚姻、借贷、相邻等普通民间纠纷，其中的“道理”（即法院裁判所适用的法律规则）为大部分社会民众所熟悉，司法裁判的指引作用意义不大；2、是案件数量繁多，每个案件均以法律规则进行裁判，法官不堪负重；3、是人民法庭是社会最基层的司法机构，司法裁判公信力不高，规则之治则难以形成；4、是民间纠纷的当事人之间往往存在一个纠纷群，单纯的司法裁判往往难以真正化解当事人之间的矛盾，“案结事不了”的情况普遍存在。所以，正如苏力所言，在中国，基层法院的法官主要关注的是如何解决纠纷，而不是恪守职责。[2] 

 

（四）矛盾：人民法庭司法现代化与乡村纠纷解决需要便利化之间的窘境

 

人民法庭受理的案件大部分属于乡村民间纠纷，其当事人也大部分是乡村农民。他们的司法需求与司法现代化的运行模式还存在一定的距离。虽然我国的司法权运行经过几年的发展，大大提高了司法现代化、正规化、规范化的水平，但是乡村社会的民众对法律的认知水平、诉讼能力等方面与上述现代化之间存在难以调和的矛盾。我国司法权的运行尤其是人民法庭所在的农村基层社会的司法权运行千万不能脱离基层社会的现实。因为司法权必须在现实基础上运行，才能发挥出更大的作用，脱离社会现实基础的司法权运行状态，其司法结果难以达到至善。“我国人民法庭必须坚持现代化、正规化、规范化建设与便民利民、实效化发展两方面的恰当结合，‘两条腿’走路的方针。既要在现代化、正规化、规范化建设方面不断有所推进，也必须在便民、利民、实效化地解决纠纷方面下足功夫。舍此任何一方面，势必会使人民法院或司法审判工作陷于窘境之中。

 

二、出路：人民法庭在基层法院中地位与功能重构及其意义

 

（一）人民法庭在基层法院中地位与功能的重构

 

立案登记制、法官员额制之推行，基层法院“案多人少”矛盾加剧是必然结果，“案件危机”必将面临。法院在应对这个矛盾的过程中，人民法庭地位与功能的转变与强化应当发挥出重要作用。应对的基本策略是优化基层法院人力资源组合，适度增加人民法庭数量，强化审前准备程序功能，减少案件的开庭审理，增加调解、和解审结案件的比例。笔者的基本思路是：1、是适度增加人民法庭的设置，每个基层法院至少有五个以上人民法庭，法院所在地的城镇也可设立人民法庭，让人民法庭成为法院在乡镇的“网点”；2、是让人民法庭成为基层法院解决民商事案件纠纷的主要机构，成为基层法院审结简单民商案件的主战场。除少数特殊案件外，绝大部分的案件均在人民法庭立案登记；3、是人民法庭建设成为法院设在乡镇的速裁机构。基层法院应按照“简案快办，疑案精办”的繁简分流的模式处理案件，人民法庭仅可按简易程序审理民商事纠纷，以诉讼的低廉化、简便化、快速化为主要特征。人民法庭遇有疑难复杂案件的，移送法院机关审判庭审理，该法院机关庭全部适用普通程序审理案件；4、是ADR纠纷解决方式应成为人民法庭处理案件主要方式，调解、撤诉案件按件收取诉讼费用，促使当事人选择调解、和解方式解决纠纷；5、是完善民事诉讼的庭前准备程序，人民法庭将疑难复杂案件移送机关审判庭前，必须完成审前准备程序；6、是全面取消人民法庭强制执行案件职能。具体而言：

 

首先从案件受理来说，人民法庭成为基层法院在各地的诉讼服务窗口，全县（含区、县级市，下同）各个乡、镇均有人民法庭对应，改变现行有些乡镇的案件由人民法庭受理，而有些乡镇的案件由机关庭受理的格局。人民法庭担负起基层法院绝大部分简单民商案件的处理职责。立案登记制下，大量的民商事案件涌向基层法院，法院在各地增设人民法庭予以化解，让人民法庭真正成为基层法院在各乡镇的“窗口”。人民法庭的增设应当围绕着基层法院进行，以方便当事人诉讼、方便人民法院审判为原则。一般情况下，每个基层法院应当有五个人民法庭，受理不同区域的民商事案件。人民法庭管辖以就近原则，可以打破乡、镇区域上的限制，以村、社区为单位确定法庭管辖范围，并遵循当事人自愿原则，即双方当事人均同意由某人民法庭处理的，该人民法庭不得拒绝。

 

机关庭在全县范围内受理下列特殊重大民商案件，并适用普通程序审理：经过人民调解委员会、行业调解委员会等调解组织调解后，仍不能达成一致意见的涉群体性纠纷；诉讼标的额达500万元以上民商事纠纷；案件极其复杂的建设工程合同纠纷；涉外的民商事纠纷；企业破产纠纷；新类型纠纷；其他明显无法适用简易程序审理的纠纷。

 

其次从案件审判角度来说，突出人民法庭与基层法院的层级关系。1是遵循“简案快办，疑案精办”的原则。“简案快办”针对人民法庭而言，“疑案精办”针对机关审判庭而言。人民法庭适用低廉化、便利化、简易化的方式处理民商事案件，其相当于基层法院设在各地的民商事速裁法庭。2是人民法庭只能适用简易程序审理案件，受理的案件若发现疑难复杂应当转由普通程序审理的，在3个月内移送机关庭进行处理。人民法庭移送机关庭前必须完成审前准备程序；3是基层法院机关庭全部适用普通程序处理案件，培养办理专门审理疑难复杂案件的审判专家。基层法院机关庭只审理以下两类案件：（1）机关庭立案的适用普通程序的案件；（2）人民法庭移送的案件。

 

再者从解决纠纷的方式来看，ADR是人民法庭解决纠纷的主要方式，人民法庭仅对简易案件（含小额诉讼程序案件）行使裁判权。增加司法资源供给渠道，人民法庭借助当地的司法资源如人民调解委员会、行业调解委员会、行政调解组织、综治办等，协调处理案件。委托调解、协助调解成为人民法庭处理案件的主要方式，尽量让更多的民商事案件通过调解、和解解决。从笔者所在法院的司法实践来看，人民法庭审判工作的开展离不开当地乡镇的积极配合。从2012年开始，法庭在当地两个镇人民政府与司法所协作设立“法庭调解工作室”。调解工作室紧密参与到人民法庭的诉前、诉中调解工作，对于涉及相邻纠纷、人身损害赔偿纠纷、复杂的婚姻纠纷等进行调解，工作效果明显。2012年、2013年调解成功的案件近100件，占法庭受理案件的20%左右，其中175起案件属于诉前调解，即人民法庭立案前将案件进行调解，当事人不起诉或者达成调解协议书由人民法庭进行司法确认；其中152件案件属于诉中调解，即人民法庭受理案件后在开庭审理前将案件交由调解工作室调解，调解成功后，原告方申请撤回起诉或者由法庭出具调解书。

 

最后从工作人员的配备来看，人民法庭的法官人数1-2名，审判辅助人员和司法行政人员应当是法官人数的5倍。法官员额制度下，基层法院的法官数量占全院人员的三分之一左右，按最高法院《决定》规定，每个人民法庭均配备三名法官显然不可能。法庭的法官人数按案件数量配备，基本上可以按500件案件配备一名法官的比例进行，由于人民法庭要有专门的立案人员、收费人员、司机、保安人员等，这些人员加上履行调解工作职责的辅助人员是法官人数5倍是恰当的。

 

（二）人民法庭地位与功能重构的意义

 

1. 人民法庭地位与功能的重构是当前解决基层法院“案件危机”的有效办法。 “案件危机”是各地人民法院尤其是基层法院普遍存在的问题，法院审判负担极其沉重，积案率一直居高不下。在这些案件中，大部分案件案情简单或者比较简单。有调查表明，法院审理的案件中真正构成法律上的“疑难问题”，必须动用法官这种专业人士“求解”的比例较低。面对如此之现状，如撤销人民法庭，可想而知会给基层人民法院造成多么大的冲击，甚至会使其不堪重负。案件众多的情况下，让每一起案件均按照规范化、正规化的方式进行处理，几乎不可能。基层法院必须采取灵活多样的纠纷解决方法，乡村民间纠纷的大部分案件事实清楚，法律适用简单。法院在保障当事人基本权利（如被告方在法定期限内的答辩和陈述权利）的情况下，便可以采取比较简便的方式进行处理。基层法院增设人民法庭的方式成为畅通纠纷解决的主要渠道，是当前解决人民法院“案件危机”最有效的办法。

 

2．能够形成基层法院与人民法庭审判格局的科学化。人民法庭应当成为基层法院在各乡镇的窗口。人民法庭仅受理简易案件，机关庭受理疑难案件，并且绝大部分民商事案件均由不同的人民法庭处理，从而强化人民法庭的功能，提高人民法庭的案件比重，符合基层法院案件受理的实际状况。“通过机关庭办难案，人民法庭办简案这样的分工，全面提升了审判力量与案件难易度的对应性，大大提高审判资源的使用效率。”“人民法庭和机关庭对案件受理的分工不同，事实上构建了‘人民法庭侧重于化解矛盾’，而机关庭则侧重于‘彰显规则’这样一种审判格局。”此科学地解决了基层法院对纠纷解决和规则之治之间的矛盾。按此思路，人民法庭将受理90%的民商事案件，其受理案件后将有20%的案件移送至机关庭。因而，人民法庭处理70%左右的民商事案件，与当前各基层法院普通程序案件适用率达30%左右基本契合。

 

三、基层法院与人民法庭审判程序与司法功能重构的其它制度之保障

 

（一）应进一步完善审前准备程序制度

 

审前准备程序是指法院受理案件后至开庭审理之前为开庭审理所进行的一系列诉讼活动。审前准备程序应当具有三方面功能：1.是纠纷解决功能，即大量的纠纷在审前程序解决；2.是固定争议焦点，交换和固定证据功能，进入庭审程序前，原、被告双方的争议焦点必须明确，双方当事人的举证已经完成；3.是有利于诉讼效率的提高和诉讼公正的实现。我国现行民事诉讼法第133条关于审前准备程序的规定为：人民法院对受理的案件，分别情形，予以处理：（1）当事人没有争议，符合督促程序规定条件规定的，可以转入督促程序；（2）开庭前可以调解的，采取调解方式及时解决纠纷；（3）根据案件情况，确定适用简易程度或者普通程序；（4）需要开庭过审理的，通过要求当事人交换证据等方式，明确争议焦点。”审前准备程序初具规模，但是司法实践受被告不答辩的影响，审前准备程序的功能发挥极不理想，因为被告不提供书面答辩意见等配合诉讼进程，无法通过庭前固定争议焦点，庭前调解纠纷可能性不大。司法实践还是按“一步到庭”的方式进行处理。“案件危机”的状态下，审前准备程序必须进一步完善，否则审前程序不充分，无法达到审前程序解决大量纠纷过滤大部分的民事案件的功能作用，而庭审程序又无法达到及时准确认定事实的效果。司法实践中适用普通程序案件反复开庭，就是审前程序不充分引起。立案登记制度推行下，审前程序不充分，程序机制效率不高，绝大部分案件均要经过法院开庭审理方能裁判的，法官根本无法应对。

 

因而，笔者认为，民事诉讼的审前程序必须具有纠纷的功能，大量的民事案件在审前程序时得以调解或和解解决；庭前程序即使不能解决案件的，也要把双方的争议焦点予以明确，当事人所举的证据已经固定，法官进入正式开庭审理程序，便可以及时审结案件。人民法庭在处理疑难复杂的案件时，严格按照我国民事诉讼法第153条规定做好审前准备程序工作。人民法庭案件移送时，由法官撰写一份完整的移送报告，该报告载明以下内容：原、被告诉辩称和争议焦点；原、被告提供的证据情况以及人民法庭调解、和解过程等。

 

（二）确立确实可行的答辩失权制度

 

所谓答辩失权制度是指，被告收到原告的起诉书之后，未在法定期限内进行答辩或缺席审判的，法院即可判决被告方败诉，法院不应严格审查原告方的管辖和证据。而我国现行民事诉讼法推行的是“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理”制度，显然对原告方不公平。英美法系推行立案登记制一个重要原因就是确立答辩失权制度。“《美国联邦民事诉讼规则》第8条第4款规定，对于必须回答的诉答书状中的一切主张，除有关损害赔偿金额的主张外，如在答复诉答文书中未加否认，即视为自认，或者说，对起诉状不予以答复的，将构成对所有在起诉中主张事实的承认。《英国民事诉讼规则》第12.3条规定，当被告欲对原告诉讼请求的全部或部分予以抗辩的，应当提出答辩。如被告不提出答辩，原告便可以取得缺席判决。”我国如推行立案登记制，答辩失权制度必须确立，即被告不答辩且缺席审判的，视为弃权，判决原告胜诉。此有利于法院提高诉讼效率，实现程序正义。由于我国的民事诉讼未采用答辩失权制度，导致被告缺席对其未有不利措施，故被告缺席比例较高，有些法院高达25%左右。另外，必须取消公告送达案件，一定采用普通程序审理的硬性规定。因为被告采用公告送达，进行缺席审判的案件不一定是疑难复杂的案件。在答辩失权的背景下，缺席审判的案件完全可以采取简易程序，此为人民法庭大量适用简易程序审理案件成为可能。

 

（三）确立调解、撤诉、适用简易程序案件按件收取案件受理费制度

 

当前我国诉讼费收取制度的安排上虽然规定调解、撤诉、适用简易程序的案件收取一半案件受理费，但是这一优惠措施激励当事人积极参与调解、和解、适用简易程序案件的作用并不明显，即调解、撤诉、适用简易程序案件减半收取案件受理费制度对妥善化解纠纷的利益机制调整的功能方面还不够有力。笔者认为，涉及财产纠纷，以调解、撤诉方式解决纠纷的，与非财产案件相比，人民法院投入的财力、物力基本相同，按财产标的额的标准收取案件受理费缺乏正当性。故涉财产纠纷通过调解、撤诉结案处理的，按财产标的额的收取一半案件受理费并不合理，应当按件收取费用方为合理，比如每件案件受理费500元。另外，适用简易程序审理案件，程序比较简单，人民法院投入的财力、物力较少，也应当按件收取案件受理费。上述制度安排，对于促进当事人通过调解、撤诉(和解后撤诉)、适用简易程序解决案件具有较强的激励作用，尤其对于大标的额财产案件的当事人具有非常大的诱惑力，促进涉诉纠纷妥善解决。此为人民法庭在审前准备程序化解民商纠纷，大量适用简易程序审理案件提供有力的制度保障。需要我们注意的是，诉讼费用低廉，并不意味着怂恿当事人提起诉讼，刺激当事人滥用诉讼权利。我国劳动争议纠纷每件收费仅10元，各地法院受理的劳动争议案件虽有增加，但没有到我们原先想象的那么多，因为当事人提起诉讼，毕竟需要时间、精力上的消耗。

 

[1] 顾培东：《人民法庭地位与功能的重构》，载于《法学研究》，2014年第1期。

 

[2] 苏力：《农村基层法院的纠纷解决与规则之治》，载于《北大法律评论》第2卷第1辑，法律出版社，1999年第85页。