社会救助立法与社会保险法的衔接问题研究

党的十八届四中全会明确提出要加快推进社会主义法治国家建设,形成中国特色社会主义法治体系,健全社会保障、社会救助等方面的法律法规。作为我国社会保障法制体系中两个基本的法律制度,社会救助法和社会保险法在我国社会保障法律体系中处于基础性地位,完善社会救助法与社会保险法功能的协调与制度的衔接,对加强民生保障建设、推动依法治国、实现国家治理现代化具有重要意义。　

 

社会救助法与社会保险法共同固存有重要的社会保障功能

 

首先,就两法的法功能层面来看,社会救助法与社会保险法救济功能的类似性为两者的功能组合与互补提供了可能:一方面,社会救助法与社会保险法共同发挥着相似的积极功能,常态下平衡着国家与公民间的权利义务关系,对社会群体的利益予以着确认、调整并促进社会整合；另一方面,社会救助法与社会保险法在社会保障功能的发挥上是相互配合与促进的关系。

 

其次,社会救助法与社会保险法在救济功能上各自体现出的优势和差异为两者的组合与互补提供了可行性的例证。从社会救助与社会保险制度本身的特征上看,社会救助立法与社会保险法的保障功能的发挥在救济范围、责任主体承担方式、保障类型和水平上存在着诸多不同的定位,要实现社会保障效果的最大化,则需优化两者保障功能的组合,加强彼此间的协同效应。

 

最后,社会救助与社会保险的有效实施对社会矛盾的缓解、和谐社会秩序的构建以及实质公平正义的实现有着重要作用,在发展型救助理念下的人权保障推动下,促进两者社会保障功能的优化组合既是系统论思想下的制度要求,也是社会支持理论下克服多元化风险的客观需要,实现社会救助立法与社会保险法的协调与衔接具有紧迫的现实必要性。

 

通过对我国现有的社会救助法规和社会保险法的法律文本进行分析与比较,两者在实体与程序法律规则创设方面仍有诸多疏漏和不足,一定程度上阻碍了两部法律本身承载的社会保障功能的发挥,不利于两法不同类型社会保障功能的互补性的实现,亦很难使现有的社会保障资源得到最充分的利用。

 

实体衔接制度上的主要问题

 

首先,缺乏对特困人员参加养老保险的保障性规定。新出台的社会救助暂行办法针对之前城乡分割且碎片化的救助制度状况,进一步对城乡共有的救助机制进行了整合,并构建了特困人员供养制度,确立了“特困人员供养应与其他社会保障制度相衔接”的原则。而有关特困人员参与基本养老保险的衔接规定作为完善特困人员供养制度、保障其基本生活的重要法律途径,理应成为社会救助与社会保险衔接领域中的必要组成部分。

 

其次,低收入“边缘”群体风险保障机制缺失。当前我国的就业格局已经发生重大变化,大量低收入群体或所谓灵活就业的一般劳动者由于收入不稳定、无法持续缴纳保险费、缺乏缴纳动力或激励等因素而没有参保,同时囿于户口及收入等局限,往往又被排斥在最低生活保障制度外；基于其工作性质,也不可能被列为特困人员进行供养；在获取专项救助上,制度上的适用困境使这些经济状况仅略高于低保人员的“低保边缘群体”在面临住房、教育等非暂时性困难时无法得到相应的社会救助。对此,社会救助暂行办法应积极探索建立低保边缘支出型国家给付模式,即对家庭收入在低保2倍以内并存在刚性支出的群体,如家庭成员中有患残疾者、义务教育阶段就读学生或单亲者,每月给付固定类别的社会救助。

 

再次,失业保障范围过窄。依据社会保险法第四十五条之规定,其若想取得相应的失业保险待遇则需符合一定的条件,因而无形之中把很多群体排斥在了失业保险的保障外。对此,暂行办法增设了就业救助制度以期弥补失业保险的制度不足,但暂行办法中所规定的失业救助对象却仅限定为低保户中的失业者,因而很难使就业救助制度与失业保险制度在保障对象上实现衔接。所以,暂行办法应扩大就业救助的对象范围,除了低保户中有劳动能力并处于失业者,还要包括低保外无法享有失业保险待遇的“就业困难人员”,同时可涵盖有劳动能力并需要解决生产的流浪乞讨者,在就业救助方式的确定上应与失业保险相融合。

 

最后,疾病应急救助制度适用规则不完善。

 

法律条文的梳理与对比

 

暂行办法与社会保险法的权利救济机制均属于事后救济,存在着滞后性的缺点。因此,在暂行办法与社会保险法中建构一套符合形式理性与价值理性的保障程序本身就是一种前置性、预防性救济,同时也可为事后救济提供有效的依据。

 

第一,应建立健全社会救助与社会保险实施中的保障信息说明程序。对于暂行办法及社会保险法中承担着信息公开责任的相关机构的不作为,社会救助对象应享有向上级主管机关进行申诉的权利及相应程序,由主管机构对社会救助与社会保险的相关信息进行强制公开,以保障弱势群体的基本保障权利。

 

第二,要完善社会救助与社会保险的监督机制,尤其是要构建社会救助与社会保险事前与事中的监督程序。不仅要将民主评议程序正式纳入立法内容中进行规范,也要加强社会救助与社会保险的日常监管,同时细化社会监督的受理主体,为公民实施社会监督提供良好的程序支持。（蒋悟真）