关于院庭长审判监督管理机制重构的思考

关于院庭长审判监督管理机制重构的思考 

 

北京市第二中级人民法院 赵瑞罡 

 

随着法官员额制、司法责任制等各项改革的深入推进，院庭长的审判监督管理职权面临着变革的现实。在案件请示汇报审批广受诟病，需要废止、“去行政化”的同时，需要我们拿出一套全面对接、实用管用的配套方案设计。

 

一、院庭长审判监督管理权的定位问题

 

目前，院庭长职权主要散见于组织法、法官法、三大诉讼法及《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》等法律及司法文件中。“四五改革纲要”明确提出，必须严格遵循司法规律，完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制。可见，审判权的独立运行与监督权、管理权的规范行使，是公正审判的一体两面。具体从四个方面予以深入解读：

 

一是价值同一。审判监督管理权从属于审判权，具有服务和制约审判权的双重功能。审判权运行的目的就是公正高效，审判监督管理权运行目的是确保审判权合法公正高效行使。二是审判权需要监督。审判权“独立”行使不等于“孤立”行使，“去行政化”不等同于“去管理”。对审判权的监督管理，是审判权公正高效运行的必要保障。三是“去行政化”，改变传统行政化的管理方式，去除的是法官之上的“法官”，而不是取消院庭长这一层级的监督管理。四是制度过渡性衔接安排。需要防止由“相对的高度收权”走向“彻底的放权”之间“急转急下”而引发案件质效下降、办案效果大打折扣等“不良反应”。因此，一方面是要逐步地“放权”，另一方面是“放权”时必须有很好的制度衔接。

 

二、院庭长审判监督管理权的改革路径方向

 

改革审判监督管理权，就是建立符合审判规律的监督管理方式，大力推进审判管理权、监督权行使的规范化和公开化，逐步实现“五个转变”：

 

一是院庭长的审判监督管理从“直接”转变为“间接”。院庭长不能像过去一样，通过听取案件汇报，直接改变合议庭决定，或者直接建议合议庭复议。审判权运行机制改革后，院庭长审判管理职责具有综合性审判管理职责的特征，其核心应当是实现个案信息、类案信息、整体审判信息等案件信息对称，而不是替代和影响合议庭独立作出裁判。

 

二是院庭长的审判监督管理从“无限扩大”转变为“有限限定”。院庭长的监督管理不再是“无限扩大”的，院庭长的监督管理职责的范围、内容应当是明确的、具体的、有限的，通过建立监督管理权的“权力清单”制度，将院庭长的审判管理和监督活动严格控制在职责和权限的范围内。

 

三是院庭长审判监督管理从“层级化”转变为“扁平化”。按照组织结构变革理论，需要从审判资源的配置方式入手，从层级化向扁平化的审判组织结构变革，优化审判权、监督权、管理权的职权配置。监督管理主体的多元化、层级的多层次，逐步转变为“组织化”“扁平化”的监督管理。

 

四是院庭长审判监督管理从“无痕”转变为“全程留痕”。对于院庭长的监督管理情况，特别是对案件审判的监督指导情况，要做到全程留痕、有据可查。留痕就是为了防止权力滥用，在符合特定情形下，同样可以按照“责权利”原则，予以问责追责。

 

五是院庭长从“侧重监督管理”转变为“直接办案并重”。正如有学者指出的，院庭长扮演着法律家、政治家、管理家的多重角色，但任一角色都可能对其他角色形成挤出效应，以致进入角色超载、角色冲突的困境中，最终政治家、管理家的角色居于重要地位，法律家角色遇冷。演绎法律家角色的最佳剧本就是承办案件，是否承办案件、承办多少案件、承办案件是否发挥裁判指引功能系评价法律家角色是否成功的直观依据。但院庭长承办案件不应“一哄而上”，重点要承办重大、敏感、疑难、复杂、新类型等案件。

 

三、院庭长审判监督管理的“权力清单”

 

院庭长从以往的审判把关到监督指导变化以后，审判监督管理权究竟应当包括哪些权力，我们需要列出“权力清单”。清单包括正面清单、负面清单。

 

一是整体“层面”上的管理监督权。审判资源配置权力，包括合议庭之间、内部成员之间等职责分工，审判人员与案件之间的专业化审判、集中审理等划分；整体审判工作以及专项审判工作的安排部署，包括年度审判任务的分配、调控等等；整体案件质效的监督管理，包括对全院、各审判庭、各审判团队等主体的案件质效进行检查、评估，对存在案件质量问题集中地组织开展质询等措施；纪律作风的监督管理，结合举报投诉、信访申诉等线索，对审判人员司法作风开展检查监督，采取加强改进措施等；法官考核评价，主持法官考评委员会对法官进行评鉴，在法官考评委员会专业性业绩评价的基础上，对法官及其他工作人员作出综合性考核评价。

 

二是“条线”上的程序性事项审批权。程序性事项上保障审判工作正常运转的审批决定权，依程序步骤庭长须逐级审核把关签署。主要包括：1.法律授权类的程序性事项审批权。根据诉讼法及司法解释的规定，院长依照法定权限和程序对整个审判流程中，包括：案件移送管辖、指定管辖、提级管辖等诉讼启动方面；拘传、罚款、拘留等强制措施和执行措施的适用；保全、先予执行、查封、扣押、冻结等诉讼措施和执行措施的适用；延长审理期限、延期审理、中止审理等诉讼期限事项；审判人员的回避等的决定、审批。2.签发裁判文书以外的，包括搜查令、执行死刑令、腾退房屋或土地的公告、再审程序启动等应当由院长签发的其他诉讼文书和公文。3.办案过程中非依法授权，基于具体操作规程而需要纳入管理监督的事项，包括案件分配的调整决定、审判组织的变更、案件在立审执之间流转环节的审批、案件上诉移转超过期限、案件是否进行网络庭审直播等。

 

三是“点”上的个案监督权，保障个案与类案之间的法律适用统一。包括：召开审判委员会，讨论启动再审案件，讨论个案的法律适用问题或总结类案审判经验等；召开法官联席会议或专业法官会议，研究讨论个案或类案法律适用问题；对“四类案件”要求报告案件进展及结果；人大代表和政协委员、上级机关批示、督办的各类案件，包括涉法涉诉信访案件等等，院庭长需要行使监督管理权；日常监督管理机制，通过旁听观摩庭审、查阅案件卷宗、抽查庭审录像、定期抽查案件、专项评查重点案件等方式监督个案。

 

四是“负面清单”。除以上具有正当的审判监督管理职责外，其余的“监督管理”行为都应当纳入“负面清单”，包括：院庭长不得超越职权范围或者违反规定程序，干预合议庭依法独立行使审判权；院庭长不得擅自超越职权范围或者向不属于自己所分管的部门，过问案件情况和审理进展；院庭长不得在案件审判执行阶段为当事人请托说情、打招呼；除本人参加审判委员会、专业法官会议等外，院庭长不得超越职权对案件处理提出倾向性意见或者具体要求；院庭长不得对未参加合议庭审理的案件的裁判文书进行签发。

 

四、院庭长审判监督管理权的具体运行要求

 

审判监督管理权与审判权的行使应当保持“同一标准”，审判监督管理权的行使应当公开、透明、规范，要具有可监督性、可回顾性。

 

一是平台化载体。行使审判监督管理权的重点是借助于审判委员会、专业法官会议、法官考评委员会、审判管理专门机构和纪检监察部门等平台载体的作用，逐步消除院长、庭长监督管理缺乏制度性框架、自发行使、各自为政的状态，防止在正式的诉讼程序中人为地“镶嵌”行政化模块，使得诉讼程序走样。

 

二是组织化运作。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中规定，院长、副院长、庭长对“四类案件”的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见，但可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。对于审判委员会、专业法官会议、法官考评委员会等载体的运作上，改革的精神就是要求监督管理权与审判权要划清界限，以组织化的形式来开展。由此，对审判委员会的改革、专业法官会议的程序完善、法官考评委员会机制的健全等都需要进一步加快，破除监督管理非公开性、随意性等弊端。

 

三是专业化特点。改革后，对于案件的流程管理、审判责任的追究认定、法官的考核评价以及对于法官的惩戒等，都应更多地体现出符合司法规律、专业化运作的特点。比如法官考评委员会将不同于以往的领导考核干警、上级考核下级的方式，更多的是依托于入额法官组成自律性组织开展专业评价。

 

四是信息化手段。实现大数据对审判、审判监督管理的支撑，要以信息化手段实时记录案件审理及监督管理的过程，实现整个过程全透明、做到“三个信息对称”，通过点（重点案重点人重点事）、线（个案流程节点）、面（整体运行态势、案件质效状况）的信息汇总，实现分散的、个别的信息整体加工共享，既加强审判监督管理对审判权的监督，也规范、强化对监督管理的再监督，确保监督必留痕。