转变观念优化程序 完善“两法衔接”机制

转变观念优化程序 完善“两法衔接”机制

 

四川大学法学院教授、博士生导师 万毅

 

自国务院颁布施行《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以来,“两法衔接”即行政执法与刑事司法的衔接工作得到了高度重视,机制建设稳步推进。

 

“两法衔接”的实务困境

 

时至今日,行政执法机关立案查处多、移送司法机关处理少的问题仍未能得到有效解决。尤其是在资源破坏、环境污染和食品药品安全等关系民生、公众关注高的领域,人民群众对相关行政执法领域违法轻罚、有罪不究、以罚代刑、打击不力等问题反映强烈。

 

造成“两法衔接”工作机制不畅的原因很多,但观念陈旧是其中一个非常重要的原因。当前,部分行政执法机关及其工作人员还存在着严重的部门主义、本位主义思想,将行政执法工作看成“自留地”,自觉不自觉地抵触、排斥检察机关的法律监督,导致一些地方行政执法机关对“两法衔接”工作消极对待、简单应付。另一方面,实践中,部分检察机关工作人员也存在着监督底气不足、不愿监督、不敢监督的现象,究其原因就在于部分检察人员认为,行政执法权是法律赋予行政执法机关的专属权力,因而,行政执法机关对于案件是否构成刑事案件、是否需要移交公安机关处理,可以有自己的裁量、判断,对此,检察机关不宜过多干涉和介入。上述观念的存在,说明理论上和实务中对于“两法衔接”工作的性质和意义还存有一定的模糊甚至是错误的认识,已经成为阻碍“两法衔接”工作机制建设的“绊脚石”,实有必要予以澄清。

 

“两法衔接”的法理基础:检察机关刑事法律司法适用解释权的优先性

 

实践中,之所以出现各种抵触、排斥、应付“两法衔接”工作的现象,说明很多人并未真正认识到“两法衔接”机制内在的机理即法理合理性。“两法衔接”机制构建的前提和基础实际上是检察机关刑事法律司法适用解释权的效力优先性。

 

一起案件是否构成刑事案件,归根结底是涉及刑法和刑事诉讼法在具体适用中的解释问题。对此,行政执法机关、公安机关和检察机关在执法司法办案活动中当然都有权各自作出解释,但问题在于当三机关的观点不一致时,谁的意见更具优先性?这才是“两法衔接”机制的本质和功能所在。从法理上讲,检察机关对刑事法律司法适用的解释权更具效力优先性,这是由检察机关的司法机关地位所决定的。根据法律解释的原理,司法解释权应由司法机关专享,因此,是否构成犯罪,亦应由司法机关作出判断。在我国现行司法体制下,唯有检察机关与法院属于司法机关,有权在具体司法实践中就具体法律适用问题进行解释,故相对于行政执法机关、公安机关而言,检察机关才是对刑法和刑事诉讼法在实践中如何具体适用进行解释的适格主体,其作出的判断和解释,才是有权解释和有效解释。至于行政执法机关,本非司法机关而系行政机关,公安机关虽然有权参与刑事诉讼活动但性质上仍属行政机关而非司法机关。因此,对于立案标准有不同理解的,以检察机关的解释为准;对于证据标准有不同认识的,应以检察机关的判断和认定为准。是故,当行政执法机关和公安机关在执法办案活动中遭遇案件是否构成刑事案件、是否需要移交公安机关处理的问题时,应该听取身为司法机关的检察机关的意见。

 

此外,检察机关作为司法机关的刑事法律适用解释权之所以更具优先性,还在于刑事法律之适用解释,依赖于专业化的解释方法和技术。比较而言,检察官本身受过严格、专业、系统的法律训练并通过司法考试,精通法律之精义与内容,并熟稔法律解释之方法与技术。因此,在案件究竟是否构成刑事案件、是否需要移交公安机关处理的问题上,检察机关的判断和解释显然更具专业性。同理,检察机关之所以可以对公安机关的刑事立案活动进行立案监督,也是因为检察机关对刑事法律的适用的解释权优先于公安机关,故而检察机关认为应当立案的,公安机关应该立案。由此可见,检察机关刑事法律具体适用解释权所具有的专业性、优先性,正是“两法衔接”工作机制以及刑事立案监督制度内在的法理基础和实质合理性所在,对此,不可不明察。其实,检察机关在刑事诉讼活动中很多时候都是以一个专业化的刑事司法机关的身份和形象出现的,我们在推进相关制度改革时,不仅要强调检察机关法律监督机关的角色,还应当重视和突出检察机关作为一个专业化的刑事司法机关的身份和属性。

 

需要说明的是,肯定检察机关刑事法律适用解释权的优先性,并不会冲击或动摇行政执法机关对行政执法权的专属性及其常规执法办案活动。因为,检察机关的刑事法律适用解释权只有在行政执法案件涉嫌刑事犯罪时,才会启动和适用。换言之,检察机关刑事法律适用解释权的优先性,只有在行政执法机关处理的案件涉嫌犯罪时,才会发生效力,而这部分涉嫌犯罪的案件,准确地说,事实上已经不属于行政执法机关的职权范围了。因此,行政执法机关及其工作人员不应再囿于部门主义和本位主义思想,抵触、排斥检察机关的法律监督,更不应以所谓“对立案标准有不同理解”“对证据标准有不同认识”等为由拒绝移交或消极应付。而检察机关也不应当再在观念上将行政执法视为行政执法机关的“自留地”,以致监督底气不足、不愿监督、不敢监督,而是应当积极履行对行政执法行为的法律监督职责。

 

“两法衔接”的程序设计

 

有人将目前“两法衔接”工作机制运作不畅的原因归咎于立法的缺失,即法律未明确规定“两法衔接”机制的效力,亦未明确行政执法人员的责任,遂使“两法衔接”制度的刚性不足,进而影响到“两法衔接”工作推进的力度。对于该观点,笔者不敢苟同,因为我国现行法律虽然并未明确规定检察院对行政执法行为实施法律监督的制度和程序。但是,如前所述,“两法衔接”机制的本质与检察院的刑事立案监督职能类同,都是以解决刑事立案的最终决定权为依归,都是以检察机关刑事法律适用解释权的效力优先性为前提和基础,故而完全可以将检察机关对行政执法行为的监督,解释为是对公安机关刑事立案监督职能的适当向前延伸,因而在整体上可以将“两法衔接”工作纳入检察机关的立案监督职能的范畴予以规范和调整,其操作程序在法律逻辑上当然可以适用我国刑事诉讼法第111条关于刑事立案监督权的规定。

 

具体而言,按照我国刑事诉讼法第111条的规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”据此,刑事立案监督权在结构上实际上可以分解为如下权能:(1)要求说明理由;(2)通知立案。从法理上说,在实务中,“两法衔接”工作也可以依据上述规定,对于最初由行政机关依行政执法程序处理的案件,经查涉嫌犯罪的,检察机关有权要求行政执法机关对该案是否属于刑事案件说明理由,检察机关认为行政执法机关的理由不能成立的,应当通知行政执法机关将案件移交公安机关,行政执法机关接到通知后应当及时移交。对于行政执法机关接到检察机关通知而移交的案件,公安机关应当视同为检察机关通知立案的情形而必须予以立案。