浅谈我国行政审判体制改革

浅谈我国行政审判体制改革

 

兰州市西固区人民法院 王丽娜

 

摘要：我国现行的行政审判体制是在人民法院系统内部设立专门的行政审判庭，该体制具有一定的特殊性，兼具普通法院和行政法院双重特点，极具中国特色。我国现行的行政审判体制正面临着全面性的危机，问题突出表现为：法院的行政审判权威性不高，行政审判的独立性不强，行政审判体制与其特点不符，行政诉讼案件执行难等；深层次来看，涉及到司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等问题，使得行政审判中的司法公正难以实现。行政审判制度问题是当前制约我国行政诉讼发展的重要因素，改革现行的行政审判体制已经势在必行。针对实践中暴露出的种种问题，本文在分析我国行政审判制度的现状、存在问题以及对我国行政审判制度改革的必要性和可能性的基础上，提出了改革我国行政审判制度的建议——在中国构建独立的行政法院制度。

 

在我国司法改革的背景下，设置行政法院更有利于加强行政审判的独立性，进而推进司法独立进程，提高法院在国家中的实际地位。

 

一、我国行政审判体制的现状

 

行政审判体制，是指一个国家行使行政审判权的组织机构系统，以及它们实施行政审判权活动规则的总和。“围绕着行政审判权在各组织之间的权限划分可以称之为行政审判体制。”[(1) 胡建淼：《比较行政法：20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第228页。 ](1)我国《行政诉讼法》第3条规定：“人民法院依法对行政案件，独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”《行政诉讼法解释》第6条进一步具体规定：“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行为的案件。”据此可以认定，我国现行的行政审判体制是在人民法院系统内部设立专门的行政审判庭。

 

我国现行的行政审判体制，从单设行政审判庭和制定专门的行政诉讼程序法以及具体的审判方式等角度看，与大陆法系国家的行政法院体制相接近，具体而言，我国行政审判体制有以下特点：一是审判程序法典化，主要依据《行政诉讼法》和参照《民事诉讼法》的相关规定，反映了大陆法系的成文化传统；二是虽以民事审判程序为基础，但又突出了行政审判程序的特点，如审查对象、举证责任及大量特殊的具体程序不似英美法系强调适用统一程序规则；三是审判方式上具有浓重的职权主义，这是大陆法系的典型特点，而英美法系多采用当事人主义。从整体司法权的一元格局来看，我国现行的行政审判体制又类似于英美法系国家的普通法院审理行政案件的制度，但我国法院并没有“完全”的行政审判地位，权力机关分割了相当一部分的行政监督权，这与普通司法的崇高地位显然不同。行政审判权和某种监督权混在一起，使得我国的行政审判体制显得很特殊。可以说，我国的行政审判体制极具中国特色。

 

二、我国行政审判体制存在的问题

 

我国现行的行政审判制度是1989年《行政诉讼法》颁布后逐渐形成的，经过十多年的发展，目前行政审判制度已与行政审判发展不相适应，存在很多弊端，面临着全面的危机，成为制约我国行政诉讼的重要因素之一。我国行政审判体制存在的主要问题体现为以下几方面：

 

（一）法院的行政审判权威性不高

 

当代中国司法的权威性严重缺乏,在行政审判中尤其突出。宪法规定法院与行政机关在法律地位上是平等的，但是法院的实际地位并未如法律所言，“以至于使整个社会觉得人民法院类同于甚至还不如一个一般机关。”[(2) 景汉朝：《审判方式改革论》，人民法院出版社1997年版 。 ](2)各级人民法院的行政审判庭地位太低，主要表现为：法院的地位低于行政机关，法院行政审判庭的地位远远低于行政机关的地位。实践中，基层法院行政审判庭经常要审查县级人民政府的行政行为，而行政级别的差距难以保证行政审判的公正与权威。有的行政机关利用行政级别干涉和压制案件审理，出现部分行政案件悬而未决，违心裁判的个例时有发生，导致民众对行政审判的权威性和公正性产生质疑，不利于行政审判活动的正常开展。

 

从深层来讲,法院在行政审判中缺乏权威根源在于未能正确认识法院与行政机关的权力关系。司法权与行政权的性质不同,司法权的核心在于“判断”，行政权的核心在于“强制”,两者不能简单化约。近代法治国家宪政原理强调用司法权制约行政权实际表明了，当二者发生冲突时，应倾向于司法优位,所以法院在审判中的地位是尊崇而不可侵犯的,即使行政机关以履行公务为由也不能冒犯法院的尊严和权威。[(3) 马怀德、王亦白：《透视中国的行政审判体制:问题与改革》，《求是学刊》2002年03期。 ](3) 

 

（二）行政审判独立性不强

 

首先体现在法官的任用上。行政审判工作对于法官的要求有其特殊性：行政争议所蕴含的问题有时具有专业性和技术性，且往往涉及行政裁量权的行使，其性质并非纯粹的法律争议；而行政审判就其运行机制而言是司法权对行政权的制约，这种制约不可避免的在一定程度上要影响行政的效率，并可能影响行政权运行的自主性。行政审判的这种特殊性更要求审判人员具有全面的素质和有关于审判的广博的知识。但目前行政审判队伍的门槛不高，加上法官职位多出于行政安排，造成现有的法官队伍来源复杂，教育程度参差不齐，整体素质不高。这种局面直接会导致法官在行政审判实务中独立性不强。

 

其次体现在法院上下级关系的行政化上。我国《宪法》第172条规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”这里用的不是领导，而是监督，而且这种监督只能通过诉讼程序来实现，并不表明他们之间存在着行政意义上的上下级关系，而现行法院内的一些做法实际上违反了各级法院独立行使审判权的原则。

 

再次，法官的等级制度在一定程度上也会成为行政独立审判的干扰因素。法官是一种反等级职业，“法官除了法律就没有别的上司”，法官最重要的品格是独立。我国现行的法官等级制度过于强化级别意识，会导致法官因个人利益的得失考虑更多的人为因素或上级意志而违背审判的独立。

 

（三）行政审判体制与其特点不符

 

具体表现为：现行法院审判体制不能满足行政审判的特点的需要。行政审判工作与民事、刑事审判工作相比具有以下特点：一是行政案件数量较少。由于案件偏少，基层法院行政审判庭的设置实际上过多占用了行政审判力量，成为法院经常调动行政审判人员的一个主要原因。如果将基层行政审判力量集中到中级人民法院，既对行政审判力量进行了整合，形成合力优化了行政审判资源的配置，又因其级别提高有利于克服当前基层法院普遍存在的“三难”问题。二是行政审判的专业性更强。行政审判最主要的是对具体行政行为的合法性进行审查，这就要求法官除了熟悉基本法律外，还需熟悉各种行政法律法规和规章制度，而它们的数目是非常庞杂的。行政审判的条款规定林林总总，实践中新问题、新情况出现较多，因此需要法官不断学习以提高专业性。

 

（四）行政审判的执行难问题

 

我国《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”相对于法院对行政诉讼判决的执行,法院的这种强制执行学界一般将其称为“非诉行政执行”,是行政强制执行制度的一种模式。1994年最高人民法院规定行政强制执行这样的任务交由“行政庭执行”,更是行政诉讼不容忽视的问题了。  

 

在执行主体或形式上看,法院的非诉行政执行行为似乎是一种司法行为,但从其内容即行政义务的角度来看,这种非诉执行实质上是一种行政行为,是行政机关借助法院来实现行政目的。实践中,目前我国法院在非诉行政执行这一块非常混乱,几乎与行政机关无异。由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查,使得许多非诉行政执行案的审查流于形式,行政庭变成了行政机关的执行工具。更有甚者,有的行政机关与法院“联手”设立专门派出法庭、巡回法庭等机构,共同强制执行,以至于划分不清哪些是行政职能,哪些是司法职能。[(4) 马怀德、王亦白：《透视中国的行政审判体制:问题与改革》，《求是学刊》2002年03期。 ](4) 

 

三、我国行政审判体制完善的建议

 

目前在我国的行政诉讼研究领域，对于我国行政审判制度的改革主要有以下几种观点：第一，比较现实但又不够彻底的方案是：提高行政案件的审级，增加选择管辖和指定管辖的情形，允许原告选择原、被告所在地以外的第三地法院管辖。同时，提高法院的审级，凡以政府为被告的，原告有权要求与被告上级政府同级的法院管辖该案。第二，相对理想的方案是：在现有行政审判体制基础上，设立最高法院和省高级法院的巡回法庭，旨在发挥巡回法庭的“特效性”和“及时性”优势，解决当事人诉讼不便、基层法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。第三，最理想的方案是：设立相对独立的行政法院。行政法院是直属于最高人民法院的审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。

 

笔者认为，改革我国行政审判制度最根本而行之有效的办法是设立专门的行政法院。

 

（一）建立行政法院的必要性分析

 

我国目前的行政审判组织内含在普通的司法组织之中。实践表明，这种体制安排的社会效果并不好，设立行政法院对目前和将来都存在某种必要性。有学者认为，“如果能够建立行政法院，当有利于从深层次上解决行政审判中存在的多方面问题，并促进行政职能的充分发挥。”[(5) 高树德：《设立行政法院是最佳选择》；张步洪：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版。 ](5)

 

第一，独特的司法功能需要由相对独特的审判组织-行政法院来执掌。审判制度的首要任务是纠纷的解决，随着法院制度的现代化，司法的功能也由单一延伸到权力制约功能；我国行政诉讼制度的精神就在于以司法权制约行政权。目前的普通司法体制对于这种功能的执掌不太适应，这种情况下单设专门的行政法院执掌权力制约功能显属必要，并且单设行政法院具有权力制约功能的重要宣示作用。

 

第二，行政审判庭内设于人民法院中已经暴露了种种弊端。有法官指出，行政审判庭及行政审判法官就其单位规格和个人职务都低于同级行政机关，故被政府或其他行政机关漠视或冷遇；普通法院的行政庭，因种种原因，办公条件、交通工具、通讯设备等普遍较差；普通法院法官大多没有从事过行政执法，行政审判法官流动性大，队伍不稳定，故行政法官专业化程度不高。[(6) 高树德：《设立行政法院是最佳选择》；张步洪：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版。 ](6)

 

第三，西方在行政审判模式上存在着单轨制和双轨制两种，双轨制的单设行政法院更适合于我国国情。在英美法系国家，行政审判权由普通司法机关掌握，为单轨制；在大陆法系国家，行政审判权由专门的行政法院执掌，与普通的民刑事法院分立，为双轨制。我国有着和法国、德国等大陆法系国家相似的成文法传统，并且推翻清朝后在司法制度上一直借鉴大陆法系国家的制度，所以单设专门的行政法院比较符合我国国情。

 

（二）我国设置行政法院的构想

 

在我国设立行政法院具有开创性意义,其制度设计应当考虑两个因素,一是着眼于行政诉讼制度本身的特殊性,二是尽量克服现行司法体制的种种弊端。因此,我国行政法院的制度设计应当遵循如下原则:(1)设立行政法院的宗旨在于以司法权制约行政权,而非其他;(2)行政法院的设置应当有助于提高法院地位、树立法院权威;(3)行政法院的设置应当克服司法地方化和司法行政化的弊病;(4)行政法院的设置应突出保障司法独立尤其是法官独立。  

 

由于我国设立行政法院的宗旨在于以司法权制约行政权,因而法国的行政机关性质的行政法院不合我国国情,德国、意大利的专门法院性质的行政法院值得我们借鉴,我国的行政法院在性质上应当属于司法机关。行政法院行使行政审判权,原来由人民法院行使的行政审判职能全部转由行政法院行使;行政法院的任务是审理和判决行政案件,原来排除在行政诉讼受案范围以外的内部行政行为、抽象行政行为,只要有以司法权加以制约的必要,行政法院均有管辖权。  

 

具体构建中，我国行政法院应当是最高人民法院下辖的专司行政审判的专门人民法院。其职权为审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件，即原来属于行政审判庭的职责转由行政法院行使。行政法院可设置为全国、省、市三级，地（市）行政法院（即初级行政法院）相当于中级人民法院，并与之平行；省（自治区、直辖市）行政法院（即高等行政法院）相当于高级人民法院，并与之平行；全国行政法院（即最高行政法院）相当于最高人民法院，但属于最高人民法院的内设性机构；基层（县一级）不设行政法院。通过提高审级，预防行政机关的非法干预，也有利于上级行政机关和司法机关对下级行政机关和司法机关的有力监督。另一方面，为了方便当事人诉讼，特别是地处县级以下的当事人，高等行政法院和初级行政法院可以根据地域、人口分布等情况在县级以下区域设立若干巡回法庭。行政法院的设置在原则上可打破地方行政区划的限制，根据人口密度，经济发展情况，行政案件数量等合理进行分配。对于具体的案件管辖范围，原则上由初级行政法院管辖，而重大、复杂的第一审行政案件、涉外的行政案件，以及不服初级行政法院裁判的案件由高等行政法院管辖。在全国范围内有重大影响的案件及对高等行政法院裁判不服的案件由最高行政法院管辖，因此，行政法院系统采用的是二审终审制。除最高行政法院隶属最高人民法院外，其他的行政法院在组织上独立。最高人民法院是最高行政法院的上级指导和监督机关（但应充分尊重其审判职能），地方各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导和监督，独立于各级人民法院和地方各级行政机关，更不受除最高人民法院以外的任何组织、个人的非法干涉。

 

在审判人员的安排上，最高行政法院院长、副院长、法官由全国人大常委会根据最高人民法院院长的提请任免。各省、自治区和直辖市的行政法院、各地区（市）行政法院的院长、副院长、法官均由上级行政法院任命。助理审判员、书记员由本级行政法院院长任命。行政法官的准入必须有严格的限制，以保证在法律业务和思想政治上符合要求。

 

行政法院最大的优势在于独立。因此，在财政上也必须给予其独立的地位。行政法院的活动经费由国家财政直接拨付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，不再受行政机关控制。只有当行政法院自己掌握了自己的命运，才能独立运用其手中的审判权对行政机关的行为予以公正的裁判。

 

结语

 

本文通过分析我国行政审判体制的现状，从中把握了当前行政审判体制中存在的一些问题。从外部管理来看，我国现行的行政审判体制基本上可以概括为党委领导、人大和上级法院监督指导、政府管理人财物的法院体制。在这种审判体制之下，法院在人、财、物管理上不能自治，司法活动在外部环境上多方受制。从内部运行机制来看，人民法院内设行政审判庭，审理行政案件。在法院内部，行政审判也受到多方面的制约。现行行政审判体制已成为制约行政审判制度发展的重要因素。本文剖析了我国行政审判体制的现状及存在问题，结合我国学者对于改革当前行政审判体制的主要建议，进而提出建立行政法院来完善我国的行政审判体制。本文对我国行政审判体制的改革问题仅做了初步、浅显的探讨，对该问题的深入分析有赖于进一步的研究。

 

主要参考文献：

 

（1）胡建淼：《比较行政法：20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第228页。

 

（2）景汉朝：《审判方式改革论》，人民法院出版社1997年版 。

 

（3）马怀德、王亦白：《透视中国的行政审判体制:问题与改革》，《求是学刊》2002年03期。

 

（4）高树德：《设立行政法院是最佳选择》；张步洪：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版。

 

（5）柴建国：我国设立行政法院若干问题的研究与思考。