用好司法建议提升社会治理效能

党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。制发司法建议是人民法院在党的领导下与有关方面共同在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。然而，当前司法建议的功能尚未得到充分发挥。如何立足自身定位，支持、配合、督促被建议对象采取相应措施，协同推动司法建议有效落实，已成为当前人民法院参与法治建设和社会治理的关键议题。针对最高人民法院2024年度司法研究重大课题《司法建议协同落实问题研究》，河南省许昌市中级人民法院课题组经过调研，就如何建构符合中国法治语境的司法建议协同落实路径进行了探讨分析。

一、司法建议协同落实的法治价值

　　法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。司法建议是以法治思维破解治理难题、推进高效能治理的重要方式。司法建议能否真正落实，关系到人民群众对法院的信任、对法治的信心。因此，不能止步于对问题的“把脉”“开方”，更要注重抓好对建议的落实，以审判工作现代化支撑和服务中国式现代化。人民法院结合审判执行工作支持、配合、督促被建议单位落实司法建议内容，有助于切实将社会主义司法制度优势转化为治理效能。

　　《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》提出，要在各级党委领导下，加强人民法院与政府部门、社会力量的协调联动。做好司法建议协同落实，核心是坚持党的绝对领导，争取地方党委、政府的高位推动，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提升司法建议实效。

二、司法建议协同落实面临的现实困境

　　司法建议质量有待提升。治理主体对司法建议内容达成共识，才有可能开展协同行动。高质量的司法建议是协同落实的基础。调研发现，尽管目前多数法院对司法建议的制发都有规范要求，但在人案矛盾突出的背景下，法官缺乏足够时间精力进行调研沟通和深入论证，导致司法建议质量参差不齐，影响被建议对象的重视度和接受度。个别法院的司法建议就案论案，对案件所反映的普遍性、苗头性、倾向性问题及制度漏洞、管理缺陷挖掘不深；部分基层法院受信息资源限制，制发的综合治理类司法建议缺乏大数据和类案事实等支撑，无法与被建议对象达成共识；还有一些司法建议存在同质化倾向，缺乏客观可行性。

　　协同落实保障监督不足。在司法建议具备可行性的基础上，协同落实的最终效果取决于各主体落实的积极性与制度的约束力。目前，保障激励与监督机制仍较为薄弱。从法院角度来看，因缺乏相应资源支持，司法建议制发后进行跟踪落实的内驱动力不强，存在重反馈、轻实效的倾向，缺乏效果导向的评估体系，对建议是否真正促进行为纠正或制度改革缺乏跟踪考量。而在被建议对象层面，因其通常不承担落实建议的法律责任，加之激励约束机制缺位，即便其未对建议作出回应或落实不到位，也难以被问责，导致落实动力不足，多主体监督效能尚未得到有效发挥。

　　协同落实联动机制运行不畅。司法建议协同落实强调过程的高效协同，联动协作机制不畅无疑会影响各主体的协同效率。主要表现在：一是缺乏常态化沟通平台。当前法院与相关部门的联络较为松散，司法建议多限于“发出—反馈”环节，落实过程中欠缺互动。尤其在多部门协同的复杂问题上，无高效会商平台，难以形成治理合力。二是缺乏具体工作指引。目前最高法相关文件多为原则性规定，协同落实的组织、实施、评估等环节缺乏具体制度保障和操作指引，导致各主体在协作中标准不一、职责不清、衔接不畅。三是部门间信息壁垒阻碍协同联动。现行运行模式依赖人工操作，不仅增加了工作负担，也削弱了协同落实的时效与精度。

三、司法建议协同落实的优化举措

　　规范司法建议制发，减少协同落实障碍。将司法建议协同落实深度融入审判管理体系，制定工作量折算办法，促使法官重视司法建议文书质量；建立可行性评估前置程序，要求法官在制发司法建议前必须开展调研论证、沟通交流，减少被建议单位的抵触情绪；强化司法大数据支撑，利用类案检索、办案系统、人民法院案例库等平台，挖掘类案规律和治理短板，增强对策建议说服力；实行“承办人拟稿—专业法官会议研讨—审委会审议—上级法院备案”的司法建议分级审核制度，保障司法建议内容精准合理；加强业务指导培训，提升司法建议质量，防止司法建议乱发、滥发。

　　完善保障监督机制，凝聚协同落实合力。一方面，探索完善法院系统上下协同和职业发展关联机制，由上级法院指导、监督下级法院的司法建议工作，并将协同落实质量与法官职级晋升、评优评先挂钩，激发法官跟踪落实司法建议的内生动力；加强典型案例宣传，常态化开展优秀司法建议评选活动，发挥示范效应，增进社会公众对司法建议的认知。另一方面，争取党委、政府支持，推动将司法建议反馈落实情况列入党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责清单与法治政府建设考评指标体系；细化司法建议抄送机制，分类分层抄送同级人大、检察机关、纪检监察机关、党委法治建设议事协调机构，增强司法建议协同落实监督力度；探索司法建议适度公开机制，引导公众监督司法建议协同落实过程，促推司法建议落实落地。

　　畅通协调联动渠道，提高协同落实效率。构建协同落实互动反馈机制，强化法院与被建议单位、司法行政机关、党委法治建设议事协调机构等主体的沟通协商，通过联席会议、现场督导、联合评估，促进法院与被建议单位的高效对话与良性互动；健全司法建议协同落实工作指引，明确各方主体责任、协同落实程序时限及成效评估方式，以可量化的标准填补协同落实环节的制度空白；搭建跨部门信息共享平台，依托法院与被建议单位跨系统端口数据对接，实现数据整合、信息共享和动态跟踪管理，提升协同共治效能。