完善诉讼保障机制 推进环境司法专门化

完善和推进环境公益诉讼制度需从两个方面着手：一方面，应当放宽对原告起诉资格的限制，加强环保组织的能力建设，完善诉讼保障机制；另一方面，应当全面推进环境司法专门化。

 

“史上最严环保法”实施已一年有余，其实施情况和效果令人瞩目。其中，环境公益诉讼作为新环境保护法最大亮点之一，更是值得关注。

 

2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次以国家层面的规范性文件提出环境公益诉讼概念。2007年后，贵州、江苏和云南等省法院系统通过设立环保法庭，展开了环境公益诉讼的司法实践和探索，成功审结了一批公益诉讼案件，得到了社会各界的认可和好评。新民事诉讼法原则性地规定了环境公益诉讼，属我国环境公益诉讼立法的突破，但其可操作性不强。2015年1月1日起实施的新环保法第五十八条首次较为具体地规定了环境公益诉讼，使环境公益诉讼真正实现了有法可依。同时，最高人民法院出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，则为环境民事公益诉讼设计了较为具体、详细而具有可操作性的程序性规范，成为我国环境公益民事诉讼制度正式确立的标志。因此，2015年也被学者们称为“环境公益诉讼元年”。

 

一年来,环境公益诉讼取得了较为显著的效果。据公开资料显示，2015年全国范围内共受理环境公益诉讼案件45起，其中39起为环境民事公益诉讼案件。作为新环保法实施后的第一案，福建南平生态案的判决具有里程碑意义。其中判决结果“恢复被破坏的28.33亩林地的功能，在林地上补种林木，并抚育保护3年。如不能在指定期间内恢复林地植被，则应共同赔偿生态环境修复费用110.19万元，共同赔偿生态环境受损恢复原状期间的服务功能损失127万元，用于原地的生态修复，或异地公共生态修复。”该判决，不仅要求责任人对生态环境承担修复责任，而且首次通过判决明确支持生态环境受损至恢复原状期间服务功能损失的“期间损失”；不但提高了破坏生态行为的违法成本，而且起到了很好的评价、指引作用。另外，环境公益诉讼对当地政府也能起到间接的督促作用，如《长汀县2015年生猪养殖污染专项整治工作方案》就是福建省长汀县人民政府在相关环境公益诉讼案件审理结束后出台的，对当地生猪养殖污染问题的防治具有积极作用。

 

环境公益行政诉讼在探索中前行。2015年，十二届全国人大常委会依法授权北京等13个省区市检察机关开展提起公益诉讼的试点工作。紧接着，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对试点方案的目标和原则、主要内容和程序、方案实施以及工作要求进行了明确和细化。据统计，2015年全国范围内检察机关提起的公益诉讼案件共有8起，其中环境公益行政诉讼案件6起，环境公益民事诉讼案件2起。

 

尽管2015年被称为环境公益诉讼元年，但其案件数量并没有达到预期的“井喷”或者“滥诉”程度。全国范围内一年只有45起，且分布不均，主要集中在贵州、江苏、福建等传统公益诉讼大省。案件数量少的一个重要原因，就是环保组织诉讼能力不足、意愿不强。我国目前完全符合法律规定且经过民政部门登记的环保社会组织有700多家，但是真正提起和有意愿提起公益诉讼的，主要集中在中华环保联合会、绿发会、自然之友、贵阳公众环境教育中心和福建绿家园等不到十家环保社会组织。而环保社会组织积极性不高的原因就在于，环保社会组织没有稳定的资金来源，缺乏相应的财力和人力支撑，环境公益诉讼案件的举证难、鉴定难、成本高、专业性强。囿于自身能力有限，环保社会组织提起公益诉讼的热情和意愿也就大打折扣。

 

针对目前环境公益诉讼制度建设情况及实践探索，进一步完善和推进环境公益诉讼制度需从以下两方面着手：一方面，应当放宽对原告起诉资格的限制，加强环保组织的能力建设，完善诉讼保障机制。环保组织的诉讼能力和诉讼意识弱化，更多的是公益诉讼相关制度安排不完善等因素所致。因此，要加强其诉讼能力、提升其诉讼愿望，同时也应从合理设计相关配套制度入手。其中最重要的就是建立充分的财政支持制度、完备的资金管理制度以及高素质的专业诉讼团队。另一方面，应当全面推进环境司法专门化。在我国现行行政体制之下，除了法院的财权、人事权隶属于同级人民政府，司法权在一定程度上受行政权干预和影响而不利于环境诉讼案件的受理和审理外，非专门化的环境司法也不利于培养高水平的环境法官以及提升受理和审理重大、复杂环境资源案件的意愿。为了更好地发挥环境公益诉讼的功能，就需要进一步推动环境司法队伍的专业化，让人民法院具有积极主动受理环境公益诉讼案件的内生动力。（刘飞琴）