司法责任制对刑事立案监督的挑战与对策

司法责任制对刑事立案监督的挑战与对策

 

福建省龙海市人民检察院 林志南 陈开欢

 

【内容摘要】司法责任制有助于司法公正,但部分司法工作人员也因此产生了规避责任追究的心理,从而给刑事立案监督带来了消极立案、随意立案、消极监督、消极侦查等新的问题。解决这些问题需要回到刑事立案程序的独立性以及立案监督本质去寻求答案,完善信息报备、扩大监督范围、明确责任追究、原侦查人员回避便是初步的对策。 

 

【关键词】司法责任制；刑事立案监督；信息报备制度  

 

司法责任制的改革对于提高案件质量、实现司法公正意义重大,但也要清楚地意识到其可能带来的新挑战,其中就包括对刑事立案监督带来的新问题。所谓刑事立案监督,是指人民检察院依法对侦查机关的刑事立案活动实行的监督,从法理上讲,检察机关对具有刑事案件立案权的机关(包括国家安全机关和监狱侦查、海关缉私等部门)均可行使立案监督权,但依照《刑事诉讼法》第一百一十一条的规定,明确的是检察机关对公安机关进行立案监督,故本文探讨的刑事立案监督是指针对公安机关的立案活动实行的监督。揭示司法责任制改革给刑事立案监督工作带来的新问题,并提出初步解决的思路,即本文写作的意义所在。 

 

一、改革带来的挑战

 

建立司法责任制的初衷就是利用责任追究督促司法人员认真、负责办理刑事案件,其主要机制正是利用相关办案人员对于责任的规避心理,这是司法责任制的优势所在,但同时对责任的规避心理也为刑事立案监督带来了新的问题和挑战,即一些司法工作人员因害怕承担责任而在办案过程中采取了消极规避的行为,其中就包含不当的刑事立案行为。司法责任制对刑事立案监督带来的新问题主要有: 

 

(一)侦查人员消极立案。由于刑事处罚关乎公民的人身自由,乃至生命权益,故对刑事案件的监督最为严格。而刑事立案是刑事案件必经的第一个程序,经刑事立案,案件才会进入刑事司法程序,也才会进入刑事监督的范畴。正因为如此,近年来,出现了一线侦查人员消极立案的现象,主要原因是担心立案后的刑事案件无法侦破、无法顺利起诉并判决,而需要为此承担相应的责任,故在司法实践中,侦查人员逐渐形成了一种消极的对策,就是先不立案,即使是符合立案条件的案件也不进行立案,而是先侦查,等到侦破再补充立案手续,若未侦破,则一直让案件停留在报案阶段或侦查阶段。还有一些侦查人员由于对案件属于刑事案件还是行政案件把握不准,不是积极沟通学习,而是径行以行政处罚结案,导致了一部分刑事案件最终以行政案件处罚。即所谓“不破不立”、“多报少立”、“以罚代刑”等现象。 

 

(二)侦查人员随意立案。公安机关既是刑事侦查机关,又是行政处罚机关,故办案民警对于案件前期定性具有一定的处置权,按照办案责任制的要求,若侦查人员被发现将刑事案件作为行政案件处理,将被追责。故有些办案民警在对案件定性把握不大的时候,就一律先将案件进行刑事立案,然后将判断与处理的责任完全推给人民检察院,甚至有些案件已经以事实不清、证据不足不批捕了,公安机关仍然再次提请审查起诉,这就导致了一部分本不属于刑事案件的案件走了刑事诉讼程序,直接的后果就是一些不负刑事责任的人被采取了刑事强制措施,侵犯了公民的人身自由等合法权利,同时也浪费了司法资源。此外,办案民警处在群众工作一线,遇到双方当事人矛盾激烈的情况下,为规避遭受群众信访、控告,有些民警往往不是缜密调查、积极化解矛盾,而是对一些事实不清、证据不足的案件强行立案,然后移送给人民检察院、人民法院,以达到转移矛盾的目的,这也是导致侦查人员随便立案的一个因素。 

 

(三)监督人员消极监督。根据最高人民检察院关于《人民检察院立案监督工作问题解答》第10条规定:“人民检察院通知公安机关立案的案件,应当从严掌握,一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件”。这一标准一般被称之为“三能标准”,即能捕、能诉、能判。依据该标准,若人民检察人员进行了刑事立案监督,而该起案件最终无法判刑,那么决定刑事立案监督的检察人员可能就要被追责。而从司法实践来看,监督刑事立案后,还要经历侦查、审查起诉、审判等多个环节,证据是否出现变化、公诉人对证据的运用程度等等均存在变数,故立案监督后到判决存在许多的不确定性。正因为如此,有些检察人员由于判决结果的不确定性,担心刑事立案监督后无法判决而需要承担相应责任,故消极对待刑事立案监督。检察人员缺乏积极性,将直接影响了刑事立案监督的效果。    

 

(四)侦查人员消极侦查。随着司法责任制的推开,近年来,刑事立案监督的应当立案而不立案的案件出现了侦结率和起诉率降低的趋势,主要的原因就是部分侦查人员为规避承担责任而消极进行侦查。依据现有的制度,人民检察院进行刑事立案监督后,案件仍然由公安机关的原侦查人员继续进行侦查,这就导致了问题的产生。之所以进行刑事立案监督,就是监督人员认为原侦查人员对案件的处理不当,故提出纠正意见,立案后仍然由原侦查人员进行后续侦查的话,原侦查人员内心上可能存在抵触心理,并且从规避责任的动机出发,原侦查人员必然消极侦查,这就导致了刑事立案监督的效果较差。具体分析如下:侦查人员所办案件被刑事立案监督后,也就是说其原先的处理并不妥当,有些侦查人员害怕因此需要承担相应的责任,那么最好的应对策略就是证明刑事立案监督是错误,那么其最希望的结果便是该件案件最终无法顺利判决。那么,问题就出现了,刑事立案监督后立案的刑事案件却交由最不希望该案件能够判决的侦查人员进行侦查,这样,刑事立案监督的效果便可想而知了。 

 

二、理论基础的探讨

 

解决刑事立案监督面临的新挑战,需回到刑事立案程序本身与刑事立案监督的属性寻找正确的出路。

 

（一）立案程序独立性之认识

 

刑事诉讼中的立案是指公安司法机关对于报案、控告、举报、自首以及自诉人起诉等材料,按照各自的职能管辖范围进行审查后,认为有犯罪事实发生并需要追究刑事责任时,决定将其作为刑事案件进行侦查或审判的一种诉讼活动。[①]刑事立案是我国刑事诉讼程序中一个独立且必经的诉讼阶段,是刑事诉讼活动开始的标志。其独立性表现在以下方面:

 

1、新修改的《刑事诉讼法》将立案阶段与侦查阶段、提起公诉阶段并列,可见现行立法已经明确将立案作为独立刑事诉讼阶段。立案阶段独立的意义,就在于刑事诉讼程序的启动。虽然经过刑事立案的犯罪嫌疑人最终不一定都会被判决为罪犯,但是一旦经刑事立案,就意味着国家要启动专门的刑事调查。刑事立案,实际是对当事人的一种告知,也是对相关司法机关的一种授权。经过告知,侦查行为从秘密转向公开,虽然犯罪嫌疑人不能完全掌握调查的具体情况,但至少其获知了其涉嫌的罪名以及侦查机关将其列为犯罪嫌疑人进行调查的情况。经过刑事立案,案件便进入刑事诉讼程序,意味着侦查机关可以采取相关保障刑事诉讼正常进行的措施,例如可以采取取保候审、逮捕等强制措施,也可以开始对涉案的财产等进行查封、扣押等行为,并且这些行为是合法的行为。 

 

2、独立的诉讼任务。立案阶段,不同于其他诉讼阶段,其最重要的诉讼任务就是对案件进行登记和甄别。立案就像过滤器一样,从刑事诉讼一开始,就把罪与非罪、应否追究刑事责任区别开来。[②]由于刑事立案程序的过滤器作用,决定其承担了惩罚犯罪与保障人权的双重功能。对涉嫌刑事犯罪的案件,准确、及时地进行立案,有助侦查机关迅速组织力量进行必要的侦查行为,采取必要的强制措施,及时发现和收集证据,从而有力地惩罚犯罪。对于不构成刑事犯罪的案件,不予立案,可避免无辜的人遭受讼累,从而从源头上实现保障人权的功能,所以正确的立案至关重要。同时,我们也应看到立案阶段不同于侦查阶段、审查起诉阶段或者审判阶段,立案程序只是刑事程序的启动阶段,只是对案件进行登记和甄别,而锁定犯罪、惩罚犯罪则有待于后续的诉讼阶段进一步调查。

 

(二)刑事立案监督的本质之认识 

 

检察机关是我国宪法与法律规定的法律监督机关,对刑事立案的监督,是检察机关依法履行法律监督权,进行刑事诉讼监督的一个重要环节和内容,因而刑事立案监督的本质就是法律监督权的行使。本质决定特征,刑事立案监督的特征主要如下: 

 

1、监督的单向性、权威性。由于在职能分工方面,公安机关同检察机关属于相互配合、相互制约的关系,所以在司法实践中,很多人也错误地认为在刑事诉讼监督过程中,二者也是相互配合、相互制约的关系,其实不然。在刑事立案监督过程中,检察机关系作为法律监督机关依法对公安机关的立案行为的合法性进行监督,是行使法律监督权,这种监督关系应当是单向的,即检察机关是监督的权利主体,而公安机关是被监督的对象,故刑事立案监督中的检警关系并不是双向的配合与制约,而应当是单向性的、权威性的。在监督关系中,只有监督对象服从监督者的监督,这种监督才是有实效的。

 

2、同监督对象的异质性。在监督关系中,监督者不能成为监督对象,这是基本的原则,正如球场上的裁判员不能在同场比赛中替换成球员下场一个道理。同理,在刑事立案监督中,检察机关行使的是法律监督权,而监督对象公安机关行使的刑事侦查权,检察机关可以对公安机关的立案活动进行监督,要求改正,却不能直接行使监督对象的刑事侦查权。裁判者不能同时充当运动员,有权监督并不代表有权代为处置,法律监督权不能代替刑事侦查权,这是检察机关在依法进行刑事立案监督过程中必须时刻牢记的。

 

三、解决对策 

 

针对司法责任对立案监督带来的新挑战,若不加以解决,会严重影响甚至阻碍刑事立案监督的实际效果。针对具体的问题,笔者在坚持正确理论基础的前提下,提出以下几点初步的解决思路: 

 

1、建立完善的信息报备制度。虽然《最高人民检察院公安部关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》(以下简称《规定》)规定了公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度。但实际的情况是,大多数地方没有建立刑事案件通报制度,即使有建立,也不完善,只是定期报送一个总的数据而已,没有将刑事案件通报制度落到实处。建立完善的信息报备制度,是实现刑事立案监督实际效果的保障,理由如下:第一,只有完善的信息报备与查询制度,检察机关才有足够的线索来源来实现对公安机关的立案活动进行全面的监督,若只靠当事人的反映和审查案件中发现,检察机关的刑事立案监督就会陷入滞后性与被动性的困局;第二,只有完善的信息报备与查询制度,检察机关才能跟踪立案监督后案件的实际进展,如果没有信息的报备,检察机关即使督促立案了,但是否最终有实际立案,最终如何处理等都无法全面掌握,监督的效果堪忧。

 

从刑事立案监督的本质出发,刑事立案监督是单向性的监督行为,应当维护作为监督者检察机关的权威,故应当将刑事案件信息通报制度修改为刑事案件信息报备制度。这种信息的报备,必须具有强制性的,刚性的,而不是可选择的,这是法律监督权的应有之义。至于需要报备的具体信息,从实务出发,笔者认为应当包含以下几种信息:有报案而未立案的案件的材料;立案的案件的立案审批表、决定书等材料;立案后又作撤案处理案件的材料;立案后久侦不结的案件材料等等。完善的信息报备制度,对于减少消极立案、随意立案、立案后消极侦查等乱象具有积极的意义。 

 

2、扩大立案监督的范围。《规定》第六条第二款规定:人民检察院经审查,有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷,或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形,且已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施,尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的,经检察长批准,应当要求公安机关书面说明立案理由。这扩大了现行《刑事诉讼法》只规定对“应当立案而不立案”进行监督的范围,但仍然不够合理,将“不应立而立的行为”仅限于《规定》列举的几种情形,无法解决侦查人员为推诿责任而随意立案的问题。

 

从刑事立案阶段需要实现的双重功能出发,在刑事立案阶段不只要追求惩罚犯罪的效果,还要兼顾追求保障人权的效果。“不应立而立”的行为侵犯的是公民人身自由等合法权利,浪费了国家的诉讼资源,又损害了国家司法的权威性及公信力。尽管对该类案件可以以“不逮捕”、“不起诉”、“宣判无罪”等手段救济,但这些规制手段相比于刑事立案监督都具有滞后性,无法及时救济公民的合法权益。从保障人权出发,我们应当进行“源头性”监督,将不应立案而立案纳入刑事立案监督的范围。 

 

3、建立明确而细化的责任追究制度。积极应对司法责任制带来的问题,不是要否定司法责任制,相反更要坚持和完善司法责任制,努力建立明确而细化的责任追究制度。例如,同样是将构成刑事犯罪的案件以普通行政违法案件办结,若是徇私枉法故意为之,就追究承办人员徇私枉法刑事责任;若是极度不负责任而办错案,则承担相应渎职的责任;若是单纯的业务不精,则承担相应的行政处罚的责任;若是属于法理上有争议,各部门理解不同导致的分歧,则不应当追究承办人员的责任。建立明确而细化的责任追究制度,就是在震慑违法办案的工作人员,督促其依法认真履职,同时也能保证依法认真的办案人员不受不当的追责,完善的司法责任制至少能让办案人员有只要依法认真的履职就不用承担责任的合理期待。 

 

同样,完善的责任追究制也不应当苛求作为刑事立案监督主体的检察人员承担过多的责任。依据刑事立案独立于侦查阶段、审判阶段的特点,我们不应当以案件在今后的诉讼中能够逮捕、能够起诉、能够审判作为立案监督的唯一评价标准。我们理解设立这一标准的初衷是出于对监督立案的慎重,但这样的标准远远高于现行立案标准,无疑阻碍了刑事立案监督的开展。立案程序的目的应当是使那些符合立案标准的案件通过立案进入到诉讼程序,以查明案件事实来洗清犯罪嫌疑人的嫌疑,或者使得犯罪嫌疑人受到应有的惩罚,而不是替代立案、侦查程序来完成查明案件事实的任务。因此,我们应当将刑事立案监督的标准与立案标准统一,即在符合事实标准(有案件事实发生)和法律标准(应当追究刑事责任)的情况下即可监督公安机关立案,不符合此标准即可监督公安机关撤案。只有这样,才能提高检察人员进行刑事立案监督的积极性。 

 

4、建立原侦查人员回避的制度。依据刑事立案监督的本质出发,要想保证刑事立案监督的效果,必须要有具有刚性的监督手段。对于如何增强刑事立案监督的刚性,不同的学者提出不同的建议,有的建议赋予检察机关以“有限的代位侦查权”,即在公安机关不适合再充当侦查主体时,由检察机关直接进行侦查[③];有的建议赋予检察机关以“有限的管人权”,即在侦查人员消极对待立案监督时,由检察机关会同侦查机关的上级机关进行协商,建议对侦查人员进行考核等施加影响,以促使侦查人员认真对待立案监督[④]。笔者认为,赋予检察机关代位侦查权,违背了监督权异质于侦查权的原则,是让裁判员当运动员,与我国现行的司法体制冲突,不宜采用。而赋予管人权,由检察机关插手公安机关内部的人事管理事项,违背了目前相互制约的司法体制,并且会遭到公安机关的抵制,不具有可操作性。

 

笔者认为,可参考发回重审需另行组成合议庭的制度,对于刑事立案监督的案子,公安机关需另行安排侦查人员进行侦查,原侦查人员实行回避。这样,可以避免原侦查人员主观因素影响案件的侦查起诉,使案件得以公正客观地继续刑事诉讼程序。这样的制度设计,侦查权仍然是由法定的公安机关来行使,并不违背相关的法律规定,也能为公安机关所能接受,具有可操作性。

 

四、结语 

 

建立司法责任制是司法改革中一个重要的部分,让权利与责任相统一,有助于实现司法公正,但同时也会对司法工作者造成心理压力,导致为规避责任而不当立案、消极监督等新问题,针对这些问题,笔者从刑事立案程序本身的独立性与刑事立案监督的本质出发,提出几点具体的完善思路,希望有助于强化刑事立案监督的效果。 

 　　

参考文献：　　

 

[①] 陈光中主编.刑事诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2005:265. 　　

 

[②] 刘根菊.刑事立案论[M].北京:中国政法大学出版社,1994:127.  　　

 

[③] 参见辛芸.刑事立案监督实证分析与制度完善[D].湘潭大学,2009:27-29. 　　

 

[④] 参见王赛儿.刑事立案监督改革实证研究[D].西南政法大学,2012:34.